Ein neuer Pandemievertrag ist in Arbeit. Die Länder verhandeln über die Bedingungen sowie über Änderungen der internationalen Gesundheitsvorschriften. Wenn sie rechtzeitig fertig sind, wird die Weltgesundheitsversammlung sie im Mai genehmigen. Das Abkommen könnte der WHO die Macht geben, globale Gesundheitsnotfälle auszurufen. Die Länder werden versprechen, die Richtlinien der WHO zu befolgen. Lockdowns, Impfvorschriften, Reisebeschränkungen und mehr sind in Planung. Kritiker sagen, dass die Abkommen die nationale Souveränität außer Kraft setzen würden, weil ihre Bestimmungen verbindlich seien. Aber internationales Recht ist die Kunst des großen Vorwands.
Sie fahren die Main Street entlang. Überall parken Autos. Auf den Schildern steht „Parken verboten“, aber auch: „Die Stadt erzwingt keine Parkbeschränkungen.“ Tatsächlich gibt es keine Regel gegen das Parken. Gesetze sind mit staatlicher Gewalt erlassene Gebote. Regeln ohne Sanktionen sind bloße Vorschläge. Manche Menschen kommen der Bitte vielleicht nach, andere jedoch nicht. Wer mit der Regel nicht einverstanden ist, kann sie getrost ignorieren. Im innerstaatlichen Recht sind „durchsetzbar“ und „verbindlich“ Synonyme.
Aber nicht im Völkerrecht, wo Versprechen als „verbindlich“ bezeichnet werden, auch wenn sie nicht durchsetzbar sind. Im internationalen Bereich sind Länder die höchste Autorität. Nichts steht über ihnen und hätte die Macht, ihre Versprechen durchzusetzen. Es gibt keine derartigen Gerichte. Der Internationale Gerichtshof ist auf die Zustimmung der beteiligten Staaten angewiesen. Keine internationale Polizei setzt ihre Befehle durch. Die UNO ist eine weitläufige Bürokratie, aber letztendlich ist sie lediglich ein Ort, an dem sich Länder versammeln. Die WHO ist ein Zweig der Vereinten Nationen, dessen Mandatsländer untereinander verhandeln.
Im vorgeschlagenen Pandemievertrag sollen die Parteien Streitigkeiten durch Verhandlungen beilegen. Sie können zustimmen, sich dem Internationalen Gerichtshof oder einem Schiedsverfahren zu unterwerfen. Man kann sie aber nicht dazu verpflichten.
Dennoch beharren Völkerrechtler darauf, dass nicht durchsetzbare Vertragsversprechen bindend sein können. „Der verbindliche Charakter einer Norm hängt nicht davon ab, ob es ein Gericht gibt, das für ihre Anwendung zuständig ist“, schrieb Daniel Bodansky, Professor für internationales Recht an der Arizona State University, in einem Artikel aus dem Jahr 2016 Analyse des Pariser Klimaabkommens. „Die Durchsetzung ist keine notwendige Voraussetzung dafür, dass ein Instrument oder eine Norm rechtsverbindlich ist.“ Ohne diesen großen Vorwand würde das Völkerrecht wie ein Kartenhaus an einem windigen Strand zusammenbrechen.
Alle Länder sind souverän. Es steht ihnen frei, gegeneinander Vergeltung für wahrgenommenes Unrecht zu üben, einschließlich Verstößen gegen Vertragsversprechen. Sie können versuchen, andere Länder zu tadeln oder aus dem internationalen Regime auszuschließen. Sie können Handelssanktionen verhängen. Sie können Botschafter ausweisen. Aber Vergeltung ist keine „Durchsetzung“. Darüber hinaus sind internationale Beziehungen eine heikle Angelegenheit. Geschädigte Länder drücken ihre Enttäuschung eher in einer sorgfältig ausgearbeiteten diplomatischen Sprache aus, als dass sie Brücken niederbrennen.
Die Bedrohung durch die Vorschläge der WHO kommt nicht von außen, sondern von innen. Wir leben in einem Managementzeitalter, das von einer technokratischen Elite geführt wird. Mit der Zeit haben sie sich den Ermessensspielraum angeeignet, die Gesellschaft im Sinne des Gemeinwohls zu lenken, wie sie es verkünden.
Als Journalist David Samuels bringt es„Die Amerikaner leben jetzt in einer Oligarchie, die Tag für Tag von institutionellen Bürokratien verwaltet wird, die im Gleichschritt miteinander agieren und eine Reihe ideologisch gesteuerter, von oben nach unten gerichteter Imperative durchsetzen, die sich scheinbar von Woche zu Woche ändern.“ decken fast jedes Thema unter der Sonne ab.“ Diese Bürokratien regulieren, lizenzieren, enteignen, subventionieren, verfolgen, zensieren, verschreiben, planen, schaffen Anreize und kontrollieren. Pandemien und öffentliche Gesundheit sind die jüngsten Rechtfertigungen für noch mehr Kontrolle.
Inländische Regierungen, nicht internationale Gremien, werden ihren Bürgern die Empfehlungen der WHO aufzwingen. Sie werden Gesetze und Richtlinien verabschieden, die diese Richtlinien integrieren. Sogar der verärgerte WHO-Generaldirektor Tedros Adhanom Ghebreyesus sagte dies diese Woche in einem Briefing. „Es gibt diejenigen, die behaupten, dass das Pandemieabkommen und die [geänderten Vorschriften] Souveränität aufgeben würden … und dem WHO-Sekretariat die Macht geben würden, Ländern Lockdowns oder Impfvorschriften aufzuerlegen … Diese Behauptungen sind völlig falsch … das Abkommen wird von Ländern für Länder ausgehandelt …“ wird in den Ländern in Übereinstimmung mit Ihren eigenen nationalen Gesetzen umgesetzt.“
Ghebreyesus hat recht. Lokale und nationale Behörden werden ihre Befugnisse nicht aufgeben. Inwieweit internationale Verpflichtungen für ein Land „verbindlich“ sind, hängt nicht vom Völkerrecht ab, sondern von den innerstaatlichen Gesetzen und Gerichten des Landes. Artikel VI der US-Verfassung sieht beispielsweise vor, dass die Verfassung, die Bundesgesetze und die Verträge zusammen „das oberste Gesetz des Landes“ sind. Das bedeutet nicht, dass Verträge die Verfassung oder Bundesgesetze ersetzen. Damit das vorgeschlagene Pandemieabkommen und die Richtlinien der WHO auf amerikanischem Boden durchgesetzt werden können, sind nationale Gesetze und Richtlinien erforderlich. Bei einer solchen Gesetzgebung handelt es sich um eine Ausübung der Souveränität, nicht um eine Ablehnung derselben.
Die Vorschläge sind nicht harmlos. Inländische Behörden suchen Deckung für ihre eigenen autokratischen Maßnahmen. Ihre Versprechen werden als „verbindlich“ bezeichnet, obwohl sie es nicht sind. Lokale Beamte werden Beschränkungen mit internationalen Verpflichtungen begründen. Verbindliche Empfehlungen der WHO lassen ihnen keine Wahl, werden sie sagen. Die WHO wird ihre Aufgaben als Träger der globalen öffentlichen Gesundheit koordinieren.
Die WHO übernimmt nicht. Stattdessen wird es die Dienerin eines koordinierten globalen biomedizinischen Staates sein. Manager hassen gerade Linien. Diffuse Ermessensbefugnisse verhindern Rechenschaftspflicht und Rechtsstaatlichkeit. Das globale Gesundheitsregime wird ein verworrenes Netz sein. So soll es sein.
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