Im Dezember 2024 tat der Kongress etwas Ungewöhnliches: Er brachte einen Gesetzentwurf ein, der die Schadensminderung im Zusammenhang mit Tabakkonsum offen anerkennt. POUCH-Gesetz Der 2024 von Rep. Jack Bergman (R-MI) eingebrachte und von Rep. Don Davis (D-NC) mitgetragene Gesetzentwurf zielt darauf ab, Staaten und Städte daran zu hindern, von der FDA zugelassene Produkte mit geringerem Risiko, einschließlich moderner Nikotinbeutel und E-Zigaretten, zu verbieten oder einzuschränken.
Es handelt sich um einen bescheidenen Gesetzentwurf, der die Bundespolitik endlich in eine vernünftige Richtung lenkt. Die Grundidee ist einfach: Wenn die FDA festgestellt hat, dass ein Produkt dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient, sollten die Bundesstaaten es nicht aus politischen, finanziellen oder ideologischen Gründen verbieten dürfen. Das sollte eigentlich keine radikale Idee sein, doch im Chaos der amerikanischen Nikotinregulierung grenzt sie fast an Revolution.
Das Gesetz offenbart jedoch auch eine tieferliegende Wahrheit darüber, warum die USA so große Schwierigkeiten mit der Schadensminderung haben. Es legt die Kräfte offen, die Raucher an Zigaretten binden, staatliche Einnahmen sichern und kleinere Innovatoren, die den regulatorischen Hürden nicht standhalten können, effektiv ausschalten.
Um zu verstehen, warum die Schadensminderung immer wieder ins Stocken gerät, muss man mit einer einfachen Tatsache beginnen: Die Bundesstaaten verdienen mehr Geld mit Zigaretten als alle anderen.
Der wahre Nutznießer des Rauchens: Staatskassen
Gesundheitsaktivisten machen oft die Tabakindustrie dafür verantwortlich, doch der größte finanzielle Nutznießer des Rauchens in den USA ist der Staat selbst. Für jeden für Zigaretten ausgegebenen Dollar fließen in die Staatskassen typischerweise 60 bis 90 Dollar durch Tabaksteuern, Umsatzsteuern und Zahlungen aus dem Vergleichsabkommen. Die Staaten haben sich auf Kosten der Raucher enorme und stabile Einnahmequellen geschaffen.
Wenn Raucher auf Nikotinbeutel umsteigen, verliert der Staat nicht nur einen Teil der Einnahmen – er verliert den Großteil davon sofort. Der Wechsel von Tabakzigaretten zu Beuteln kann die Staatseinnahmen von etwa 60–90 Dollar pro 100 Dollar Ausgaben auf nur noch fünf bis zehn Dollar reduzieren. Kein Wunder, dass sich die Bundesstaaten gegen Maßnahmen zur Schadensminimierung sträuben. Beutel sind gut für die öffentliche Gesundheit, aber schlecht für den Staatshaushalt.
Hier gewinnt Upton Sinclairs Beobachtung neue Relevanz: „Es ist schwierig, einen Mann dazu zu bringen, etwas zu verstehen, wenn sein Gehalt davon abhängt, dass er es nicht versteht.“ Die Staatskassen wollen die Logik der Schadensminderung nicht verinnerlichen, weil dies bedeuten würde, sich mit den fiskalischen Konsequenzen ihrer Abhängigkeit von Zigaretteneinnahmen auseinanderzusetzen.
Warum der POUCH Act wichtig ist – und warum er seine Grenzen nicht erfüllt
Der POUCH Act beugt Blockaden auf Ebene der Bundesstaaten vor, indem er die Regierungen anweist, die wissenschaftlichen Erkenntnisse der FDA zu respektieren. Wenn die FDA einen Nikotinbeutel oder eine E-Zigarette als geeignet zum Schutz der öffentlichen Gesundheit einstuft, sollte diese nicht von Bundesstaaten verboten werden, die die Einnahmen aus dem Zigarettenverkauf bevorzugen. Dies stellt ein grundlegendes Prinzip der regulatorischen Kohärenz wieder her.
Der Gesetzentwurf geht jedoch nicht auf das grundlegendere Versagen auf Bundesebene ein: die falsche Einstufung von Nikotinbeuteln durch das Center for Tobacco Products. Nikotinbeutel enthalten kein Tabakblatt, erzeugen keinen Rauch, beinhalten keine Verbrennung und weisen ein toxikologisches Profil auf, das eher Nikotinersatztherapien ähnelt. Sie wie Zigaretten zu behandeln, ist wissenschaftlich falsch und administrativ nachteilig.
Das Zulassungsverfahren der FDA für Tabakprodukte, das aus einer anderen Zeit stammt, erfordert Millionen von Dollar für Daten, toxikologische Studien, Modellierungen und Bevölkerungsanalysen. Große Zigarettenkonzerne können sich diese Anträge leisten. Kleinere und mittelständische Innovationsunternehmen hingegen nicht. Viele von ihnen befinden sich seit Jahren in einer Art regulatorischer Schwebezustand, nicht weil ihre Produkte unsicher sind, sondern weil die zuständige Behörde strukturell nicht in der Lage ist, das Gesamtbild zu erfassen. Die Regulierungsbehörden verzögern die Verfahren, fordern zusätzliche Studien an und unterscheiden nicht zwischen Produkten mit hohem und niedrigem Risiko.
In diesem Umfeld können nur die größten etablierten Unternehmen lange genug überleben, um eine FDA-Zulassung zu erhalten. Kleine Unternehmen gehen unter. Ihre Produkte verschwinden nicht aufgrund von Sicherheitsmängeln, sondern weil das Regulierungssystem so aufgebaut ist, dass es die finanzstarken Unternehmen bevorzugt.
Die Ironie liegt auf der Hand: Je mehr die FDA darauf besteht, sicherere Produkte wie Zigaretten strenger zu behandeln, desto mehr garantiert sie, dass die Zigarettenkonzerne die dominierenden Akteure auf dem Nikotinmarkt bleiben.
Ein notwendiger nächster Schritt: Nikotinbeutel vollständig aus dem FDA-CTP entfernen
Wenn der Kongress den Umstieg Erwachsener auf Nikotin unterstützen will, muss er letztendlich die Regulierungsstruktur selbst reformieren. Nikotinbeutel sollten nicht von der Tabakproduktbehörde beaufsichtigt werden. Sie sollten einem angemessenen Regulierungsrahmen unterliegen – Altersbeschränkungen, Herstellungsstandards, Offenlegungspflichten, Schadstoffprüfungen –, aber nicht einem System, das für Tabakerzeugnisse konzipiert wurde.
Die Behandlung von Tabakbeuteln wie Zigaretten führt unweigerlich zu zwei Ergebnissen: einer langsameren Akzeptanz von Maßnahmen zur Schadensminderung und der Konzentration des Marktes in den Händen weniger multinationaler Tabakkonzerne. Die Behandlung von Tabakbeuteln als moderne Konsumprodukte hingegen fördert Innovation, Wettbewerb und den Wechsel zu anderen Produkten.
Das Gesamtbild: Der POUCH Act öffnet eine Tür, durch die der Kongress gehen muss
Der POUCH Act ist ein Schritt in die richtige Richtung. Er versucht, die Nikotinregulierung wieder einheitlicher zu gestalten, indem er sicherstellt, dass die Bundesstaaten die gesundheitspolitischen Entscheidungen der FDA nicht außer Kraft setzen können. Er sorgt für Transparenz hinsichtlich des enormen Antragsstaus bei der FDA. Und er signalisiert eine kleine, aber wichtige parteiübergreifende Anerkennung der Bedeutung von Schadensminimierung.
Wenn der Kongress das Rauchen aber wirklich reduzieren will, muss er das System als Ganzes angehen: die finanziellen Anreize, die die Bundesstaaten dazu ermutigen, Raucher zum Rauchen zu animieren, die Fehlklassifizierung, die Produkte mit geringem Risiko in eine ungeeignete Regulierungskategorie einordnet, und die Verfahrensverzögerungen, die kleine Innovatoren stillschweigend ausschalten, während nur die Unternehmen geschützt werden, die wohlhabend genug sind, um die Bürokratie zu überdauern.
Der POUCH Act ist ein Anfang, kein Endpunkt. Wenn es den Gesetzgebern ernst damit ist, die öffentliche Gesundheit zu verbessern, müssen sie der Verlockung der Sinclair-Falle widerstehen und eine Nikotinpolitik entwickeln, die den Umstieg belohnt, anstatt ihn zu bestrafen.
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Roger Bate ist Brownstone Fellow, Senior Fellow am International Center for Law and Economics (Januar 2023 bis heute), Vorstandsmitglied von Africa Fighting Malaria (September 2000 bis heute) und Fellow am Institute of Economic Affairs (Januar 2000 bis heute).
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