Wem dienen Notstandsbefugnisse?

Die Covid-19-Pandemie löste ein dringend benötigtes Gespräch über den Einsatz von Notstandsbefugnissen aus, da sie voller Machtversuchungen und nur suboptimalem Nutzen für die Allgemeinheit sind. Das gescheiterte Impfmandat von Präsident Biden für Privatunternehmen und Premierminister Trudeaus Einsatz von Notstandsbefugnissen gegen den kanadischen LKW-Protest weitere Dringlichkeit zu dieser Diskussion und werfen kritische Fragen darüber auf, welche Anreize diese Politik inspirierten. 

Eine umfangreiche wirtschaftswissenschaftliche Literatur, bekannt als Public Choice, setzt sich mit diesen Problemen auseinander und legt nahe, dass Regierungen wie private Akteure in ihrem eigenen Interesse handeln. Das heißt, sie versuchen, ihren eigenen Nutzen zu maximieren, während sie innerhalb ihrer institutionellen Beschränkungen agieren. In Bezug auf Covid-19 war das Verhalten staatlicher Akteure nicht anders als bei jeder anderen Katastrophe. Katastrophenszenarien schaffen Möglichkeiten für politische Akteure, innerhalb der um sie herum gesetzten politischen Grenzen rationale, zielgerichtete und machtmaximierende Entscheidungen zu treffen. Im Gegensatz zu der Vorstellung, dass Regierungen in Krisenzeiten mehr Ermessensspielraum benötigen, sind institutionelle Zwänge daher in Notfällen genauso wichtig oder sogar wichtiger, um politische Übergriffe einzudämmen. 

Erforschung der Wirksamkeit von Notstromerklärungen 

Es gibt eine große Vielfalt an Literatur, die sich mit den Implikationen expansiver Regierungsmacht auf öffentliche Wahlmöglichkeiten beschäftigt. Zwei aktuelle Arbeiten zur politischen Ökonomie von Notstandsbefugnissen von Christian Bjørnskov und Stefan Voight veranschaulichen diese Auswirkungen während der Pandemie. Diese Studien erschienen in der Europäische Zeitschrift für Recht und Wirtschaft (2020) und das Tagebuch Öffentliche Wahl (2021). Studien wie diese sind besonders aufschlussreich, da Notstandsbefugnisse den primären Rahmen bildeten, den viele Regierungen zur Durchführung der öffentlichen Gesundheitspolitik als Reaktion auf Covid-19 verwendeten. 

Die Studie aus dem Jahr 2020 vergleicht den Einsatz von Notstromversorgungen weltweit als Reaktion auf Covid-19. Historisch gesehen waren Notfälle aller Art ein Vorwand für die Ausweitung der Regierungsmacht, und unsere Erfahrung mit Covid-19 zeigt diese Tendenz. Die Autoren stellen fest: „Diesmal war es nicht anders.“ Zu diesem Zweck stellen sie fest, dass viele Regierungen weltweit hartnäckige Richtlinien eingeführt haben, die wenig Bezug zur Minderung von Fällen und Todesfällen hatten. Stattdessen tendierten politische Führer dazu, machtmaximierende Entscheidungen auf der Grundlage politischer Zwänge zu treffen, die ihren Ländern innewohnen. 

Beispielsweise beschränkten sich in den meisten liberalen Demokratien, die eine erhebliche Machtkontrolle aufrechterhalten, die Lockdown-Maßnahmen auf vorübergehende Geschäftsschließungen, Schulschließungen und Anordnungen, zu Hause zu bleiben. Auf der anderen Seite erlebten Länder mit weniger Machtbeschränkungen aggressivere Lockdowns, die sich auf politische Feinde ausdehnten und infizierte Personen in Quarantäneeinrichtungen zwangen. In allen Ländern folgte der Einsatz von Notfallmaßnahmen der Einfachheit ihrer Anwendung, die durch institutionelle und politische Zwänge ermöglicht wurde. 

Ihre Untersuchung im Jahr 2021 untersuchte die Nutzung von Notstandsbefugnissen von 1990 bis 2011 in 122 Ländern und kam zu dem Schluss, dass es keine eindeutigen Vorteile aus ihrer Nutzung gab. Sie stellten fest, dass die Notstromversorgung nicht mehr Leben rettete, wenn verschiedene andere Faktoren berücksichtigt wurden, wie z. B. die Schwere der Katastrophe, auf die reagiert werden musste. Sie korrelieren jedoch mit Menschenrechtsverletzungen, der Verschlechterung demokratischer Institutionen und sogar vermehrter Todesfälle. Darüber hinaus schlagen die Autoren vor, dass diese Notfallbefugnisse möglicherweise mit der Verdrängung privater Reaktionen auf Katastrophensituationen verbunden sind, was möglicherweise effektivere Lösungen schaffen könnte als die von öffentlichen Beamten implementierten. 

Während diese beiden Studien die Grenzen und Gefahren von Notstandsbefugnissen skizzieren, zeigen sie auch, wie institutionelle Zwänge eine Schlüsselrolle bei der Steuerung der Pandemiepolitik spielten. Nach der Überprüfung auf Unterschiede in der Regierungsstruktur stellen Bjørnskov und Voight fest:

„(D)as Länder, die ein hohes Maß an Rechtsstaatlichkeit sowie ein hohes Maß an Pressefreiheit genießen, werden mit geringerer Wahrscheinlichkeit einen SOE [State of Emergency] ausrufen, während dies weder für das Niveau der Demokratie noch für das Niveau der wirtschaftlichen Entwicklung der Fall ist signifikante Prädiktoren für die Deklaration eines SOE. 

Sie stellen auch fest, dass Staaten mit restriktiveren Verfassungsbestimmungen zu Notstandsbefugnissen diese seltener nutzen würden. Gleichzeitig verfolgten Länder mit weniger Einschränkungen eine extremere Politik, wie die Suspendierung von Parlamenten, die Schließung von Gerichten, die Berufung auf eine Militärpräsenz und die Unterdrückung von Journalisten. 

Solche plumpen Reaktionen weisen auf die klassischen Tendenzen der Machtmaximierung hin, die von der Public-Choice-Theorie skizziert werden. Die überheblichen Reaktionen treten auf, wenn politische Akteure davon ausgehen, dass die Mandate einfach umzusetzen sind und dass sie daraus persönlichen Nutzen ziehen können, aber die Reaktionen haben am Ende auch wenig mit den Ergebnissen der öffentlichen Gesundheit zu tun. Starke Institutionen wie Rechtsstaatlichkeit, Meinungsfreiheit und Machtkontrolle schaffen jedoch Anreize für Beamte, auf eine Weise zu handeln, die die Öffentlichkeit zufriedenstellt oder zumindest von der Bevölkerung unterstützt wird. 

Die Notwendigkeit, unbeabsichtigte Folgen anzuerkennen 

Die Rechtfertigung für Notstandsbefugnisse ist, dass die Regierung schnell und mit wenigen Einschränkungen handeln muss, um eine Katastrophensituation zu bewältigen und weiteres Unheil zu verhindern. Die eigentliche Herausforderung bei allen angeblich gut gemeinten Regierungsprogrammen besteht darin, die unbeabsichtigten Folgen zu erkennen. Es mag auf den ersten Blick attraktiv erscheinen, Beamten die Möglichkeit zu geben, schnelle und entschlossene Maßnahmen umzusetzen, aber das hat erhebliche Nachteile. Beispielsweise fand die Studie von Bjørnskov und Voight aus dem Jahr 2021 heraus, dass Notstandsbefugnisse mit mehr Todesfällen korrelierten, nicht mit weniger. Sie schreiben,

„(P)physische Integritätsrechte werden bei schwerwiegenderen Katastrophen in Ländern mit Staatsunternehmen, die der Exekutive mehr Vorteile bieten, stärker unterdrückt. Wir betrachten dieses Ergebnis als Bestätigung unserer kontraintuitiven Feststellung, dass politische Akteure in bestimmten Ländern Notfallmaßnahmen bei Naturkatastrophen missbrauchen.“

Kurz gesagt, mehr Macht, die der Regierung eingeräumt wird, führt zu einer höheren Wahrscheinlichkeit, dass sie diese Macht missbraucht. In vielen Fällen kann dieser Machtmissbrauch einfach auf regulatorische Hindernisse und Inkompetenz zurückzuführen sein, was zu einer Störung privater Lösungen führt. In den Vereinigten Staaten haben wir beispielsweise gesehen, wie hartnäckige Regierungsinterventionen mehr und nicht weniger Probleme bei der Eindämmung von Covid-19 verursachten, wie bei gezeigt Ausbrüche im Pflegeheim, Schulschließungen und Restaurantschließungen. In all diesen Fällen ersetzte der Regierungsbefehl das umfassende Ökosystem privater Aktivitäten.

Dann gibt es einen klaren Machtmissbrauch für verschiedene autoritäre Zwecke, der laut Bjørnskov und Voight in Ländern mit weniger verfassungsmäßigen Autoritätsgrenzen häufiger vorkommt. Zu diesen Machtmißbräuchen gehören Angriffe auf politische Feinde, weitverbreitete Menschenrechtsverletzungen, die Unterdrückung der freien Presse und die vorsätzliche Degradierung demokratischer Institutionen. Diese ungezügelte Machtausübung fördert die Vorstellung, dass institutionelle Zwänge und Anreize die politische Agenda in Notfällen und Zeiten der Ruhe beeinflussen. Darüber hinaus festigt es die Vorstellung, dass fehlende institutionelle Zwänge zum Missbrauch politischer Macht führen.

Es ist eine unausweichliche Tatsache des politischen Lebens, dass Regierungsbeamte nicht allwissend oder rein altruistisch sind. Daher dient ein gut implementiertes System zur Kontrolle ihrer Macht dazu, die Exzesse zu begrenzen, die mit allzu kühnen und ehrgeizigen politischen Agenden einhergehen. Notfälle bieten keine Immunität gegen diese Mängel. 

Bjørnskov und Voight schreiben,

„Unsere Beweise zu den Nebenwirkungen von Notstandsverfassungen deuten darauf hin, dass die meisten Regierungen sie für andere Zwecke verwenden, anstatt es den Regierungen zu ermöglichen, Katastrophen effektiv zu bewältigen und insbesondere die Zahl der Todesopfer zu begrenzen.“

Aus diesem Grund empfehlen die Autoren, die Annahme aufzugeben, dass Regierungen in Krisenzeiten einfach das tun, was am besten ist. Stattdessen werden sie in ihrem Eigeninteresse handeln, und die Institutionen um sie herum sind von entscheidender Bedeutung, um diese persönlichen Interessen einzudämmen. Einige von den Autoren vorgeschlagene Reformen umfassen feste Fristen für Notstandserklärungen, Beschränkungen der allgemeinen Machtausübung und aktive Kontrollen der Exekutivgewalt durch Institutionen, wie z.

Unter Berücksichtigung all dessen zeigt die Forschung von Bjørnskov und Voight über den Einsatz von Notfallkräften nicht nur deren inhärente Gefahren auf, sondern wendet zeitlose Prinzipien auf ein aktuelles Thema an. Sie erinnern uns daran, dass Regierungen auf der Grundlage ihrer jeweiligen politischen Rahmenbedingungen rationale, eigennützige Entscheidungen treffen. 

Covid-19 war nicht anders als jede andere Katastrophe. Die Politiker machten das Beste aus der Situation, basierend auf den vorhandenen Anreizen. Systeme, die öffentliche Bedienstete durch Soundchecks und Bilanzen dazu anregen, das Richtige zu tun, sahen den geringsten Machtmissbrauch. Umgekehrt sahen diejenigen, die Führungskräften mehr Ermessen einräumten, ein unverantwortlicheres und störenderes Verhalten.