Während sich das öffentliche Gesundheitswesen auf die Pandemie-Agenda und die Zentralisierung des Managements konzentriert, verstehen nur wenige die Finanzialisierung des Gesundheitswesens und den Übergang zu kommerziellen Ansätzen, die dieser zugrunde liegen. Gesundheit muss sich auszahlen, wenn die Wirtschaft ihren Beitrag leisten soll. Indem dies unter Begriffen wie „innovative Finanzierung“ versteckt wird, können solche Ansätze als Tugend verkauft werden, anstatt sich einfach der Macht der Konzerne zu beugen. Das öffentliche Gesundheitswesen muss tiefer blicken, anstatt jedes Interesse des Privatsektors gehorsam als öffentliches Gut zu akzeptieren.
Was ist innovative Finanzierung?
Innovative Finanzierungen gewannen an Bedeutung „als Mittel zur Bereitstellung zusätzliche Finanzierung für die globale Gesundheit„“ nach der Internationalen Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung 2002 in Monterrey (Mexiko). Seitdem ist es zu einem Schlagwort geworden und findet bei Veranstaltungen wie dem Weltwirtschaftsforum (WEF) und bei den Verhandlungen zum Pandemie-Abkommen Beachtung. Als allgemeine Definition gilt: innovative Finanzierung Darunter versteht man eine heterogene Gruppe von „Finanzierungsmechanismen und -lösungen, die über die ODA (Überseeische Entwicklungshilfe) hinausgehende Mittel mobilisieren, verwalten oder verteilen“, und die laut den Befürwortern „das Volumen, die Effizienz und die Effektivität der Finanzströme steigern“.
Im globalen Gesundheitswesen hat der Drang, menschliches Wohlbefinden quantitativ zu beziffern, Bedenken hinsichtlich der Rolle von Finanzakteuren, -motiven, -institutionen und -märkten bei der Ressourcenverwaltung und dem Betrieb von Gesundheitssystemen und -ergebnissen geweckt. Dies wird oft als „Finanzialisierung der Gesundheit“ bezeichnet. Dazu gehören der Aufstieg öffentlich-privater Partnerschaften (ÖPP), die Nutzung von Anleihen- und Aktienmärkten zur Gesundheitsfinanzierung, die Überbetonung von Gesundheitsprodukten und die „Kommerzialisierung der Gesundheit“.
Letzteres bezieht sich auf die Umwandlung des Gesundheitswesens in ein handelbares und verkäufliches Gut für Investoren. Die Finanzialisierung der globalen Gesundheit und ihre Rolle bei der Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion (PPPR) sind problematisch, da sie Einfluss darauf hat, welche Gesundheitsdienste verfügbar sind und wer darauf zugreifen kann. Dieser Einfluss kann sich oft der Kontrolle lokaler Gesetzgeber entziehen und/oder durch globale Finanzmechanismen und deren Auflagen durchgesetzt werden.
Hier äußern wir einige Bedenken hinsichtlich der Nutzung innovativer Finanzierungen zur Pandemievorsorge und erläutern, warum wir ihrem anhaltenden Einfluss und ihrer Verankerung in der neu entstehenden PPPR-Agenda skeptisch gegenüberstehen sollten.
Die Verankerung der Finanzialisierung im Gesundheitswesen und bei der Pandemievorsorge
MedAccess hält innovative Finanzierungen für entscheidend für die Erreichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDGs), da sie „dazu beitragen, Lücken in der Entwicklungsfinanzierung zu schließen, zusätzliche Finanzierungsquellen zu erschließen und das Potenzial des vorhandenen Kapitals freizusetzen, um die Wirkung zu beschleunigen und zu steigern“. Seit Anfang der 2000er Jahre Innovative Finanzierungen haben sich weitgehend weiterentwickelt indem sie „entweder bestehende Finanzinstrumente kombinieren oder bestehende Finanzinstrumente in neuen Kontexten – Sektoren, Ländern oder Regionen – anwenden und/oder neue Partner einbeziehen“, wobei die Bandbreite der verwendeten Finanzinstrumente und der beteiligten Akteure in den letzten zwei Jahrzehnten deutlich zugenommen hat.
Innovative Finanzierungslösungen zur Überbrückung der PPPR-Finanzierungslücke
Da die Die WHO beobachtetVor dem Ausbruch von Covid-19 verfügten nur wenige internationale Finanzinstitute über spezifische Finanzierungsmechanismen für PPPR, darunter ein innovativer Finanzierungsmechanismus namens Pandemic Emergency Financing Facility (PEF). Die 2016 von der Weltbank ins Leben gerufene der PEF war ein versicherungsbasierter Finanzierungsmechanismus, der Anleihen auf privaten Märkten ausgab, um Kapital zu beschaffen, das für die Reaktion auf Pandemieausbrüche vorgesehen war. Die hohen Hürden des PEF für die Auszahlung während eines Ausbruchs bedeutete, dass die Einrichtung ist ausgefallen zur Bereitstellung von Soforthilfe für zwei Ebola-Ausbrüche in den Jahren 2018 und 2019 sowie zur rechtzeitigen Finanzierung von Covid-19, obwohl Ende April 195.4 schließlich 2020 Millionen Dollar bereitgestellt wurden, um 64 einkommensschwachen Ländern bei der Bekämpfung des Ausbruchs zu helfen. Die Mängel des PEF, die größtenteils auf seine schlechte Konzeption zurückzuführen sind, führten zu seiner offiziellen Schließung am 30. April 2021Bislang wurden keine weiteren Versuche unternommen, eine übergreifende innovative Finanzierungsfazilität für die Pandemiebekämpfung zu schaffen, obwohl ein neuer Koordinierungsmechanismus für die Finanzierung des Pandemieübereinkommens und der Internationalen Gesundheitsvorschriften diese Rolle künftig übernehmen soll.
Der Der WHO-Rat für die Ökonomie der Gesundheit für alle behauptete Obwohl COVID-19 nicht mehr als internationaler Gesundheitsnotstand von internationaler Tragweite gilt, besteht weiterhin eine Investitionslücke zwischen dem potenziellen Bedarf und der aktuellen Finanzierung. Genauer gesagt: laut WHO und WeltbankDieser Investitionsbedarf beläuft sich auf 31.1 Milliarden US-Dollar pro Jahr, zuzüglich einer zusätzlichen internationalen Finanzierungslücke von 10.5 Milliarden US-Dollar bei der öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA). Als Reaktion auf diese Finanzierungsanfragen besteht ein verstärktes Interesse an Nicht-ODA-Lösungen, insbesondere an innovativen Finanzierungen, um die PPPR-Finanzierungsbemühungen zu stärken. Insbesondere die Das WEF befürwortet das „riesige ungenutzte Potenzial“ innovativer Finanzierungen zur Förderung von PPPR durch „schnellen und effizienten Einsatz von Mitteln, um Gesundheitsinterventionen rasch verfügbar zu machen“, Ausbrüche zu stoppen und „zahllose Leben und Existenzen zu retten“. Konkret schlägt das WEF vor, den Umfang bestehender innovativer Finanzierungsmechanismen, wie etwa der Internationalen Finanzfazilität für Immunisierung (IFFIm), auf PPPR auszuweiten.
Expansion in neue Gebiete
Der Bedarf an dringender Finanzierung zur Beendigung der Covid-19-Pandemie, gepaart mit der Hoffnung, dass innovative Finanzierungen die Lösung bieten könnten, führte sowohl zu einer Ausweitung des Anwendungsbereichs bestehender Mechanismen als auch zur Anwendung bewährter innovativer Finanzierungsinstrumente in einem neuen Kontext – Pandemien.
Ein Beispiel für Ersteres ist PRODUKT (ROT), auch bekannt als (RED), eine innovative Finanzierungsinitiative, die darauf abzielt, Gelder aus dem privaten Sektor zu beschaffen und das Bewusstsein für die Bemühungen des Globalen Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria (GFATM) zur Verringerung der HIV/AIDS-Belastung in Afrika zu schärfen. (RED) ist eine Marke, die an Unternehmen wie Apple, Nike und Starbucks lizenziert ist. Jeder Kauf eines Produkts der Marke (RED) aktiviert einen Unternehmensbeitrag an den Global Fund. Zu Beginn der Covid-19-Pandemie Apple hat seine (RED)-Beiträge umgeleitet bis Ende Juni 19 zum COVID-2021-Reaktionsmechanismus des GFATM bei und trägt so dazu bei, die Auswirkungen von Covid-19 auf von HIV/AIDS betroffene Gemeinschaften zu mildern und bedrohte Gesundheitssysteme zu stärken.
Apple verpflichtete sich außerdem zu einer Spende „1 US-Dollar für jeden mit Apple Pay getätigten Einkauf auf apple.com, in der Apple Store App oder in einem Apple Store“ in der ersten Dezemberwoche 2020. Obwohl die Ausweitung der Partnerschaft von Apple mit (RED) zur Bekämpfung von HIV/AIDS und Covid-19 zeigt, wie innovative Finanzierungsmöglichkeiten für PPPR genutzt werden können, in diesem Fall durch die Nutzung von Partnerschaften des privaten Sektors mit großen globalen Marken, ist dies kein ernsthaftes Versprechen, Mittel in der von der WHO für PPPR vorgeschlagenen Größenordnung (10.5 Milliarden US-Dollar jährlich) zu beschaffen. Angesichts der Tatsache, dass Apples umfassendere Partnerschaft mit (RED) bis 2020 nur 250 Millionen Dollar in 14 Jahren gesammeltDas Vertrauen in diese Form der innovativen Finanzierung zur Schließung der jährlichen PPPR-Lücke von 10.5 Milliarden US-Dollar ist nicht vielversprechend.
Dennoch ist (RED) die einfachste Form der innovativen Finanzierung, es lauern jedoch auch problematischere Varianten.
So ist beispielsweise der IFFIm ein weiterer bestehender innovativer Finanzierungsmechanismus, dessen Umfang seit 2020 erweitert wurde, um sich auf Covid-19 zu konzentrieren und zukünftige PPPR-Finanzierungdem „Vermischten Geschmack“. Seine IFFIm-Finanzierungsmodell, Bekannt als Frontlader, stellt langfristige staatliche Zusagen (typischerweise zahlbar über 20+ Jahre) in Impfstoffanleihen, die auf den Kapitalmärkten ausgegeben werden, um die zugesagten Mittel für die Immunisierungsprogramme der Impfallianz Gavi (The Vaccine Alliance) sofort verfügbar zu machen. Seit ihrer Einführung im Jahr 2006 hat die Fazilität behauptet, sammelte über 9.7 Milliarden US-Dollar zur Unterstützung der Impfstoffmission von Gavi und schlägt vor, dass es half bei der Impfung von über 1 Milliarde Kindern schneller als dies im Rahmen herkömmlicher Spendenrunden möglich gewesen wäre.
Während der Covid-19-Pandemie IFFIm hat sich umbenannt als „ideales Instrument zur Unterstützung der Finanzierung künftiger Pandemievorsorgemaßnahmen“, indem fast eine Milliarde US-Dollar vorab bereitgestellt werden, um die Gavi COVAX Advance Market Commitment (AMC) für Covid-1-Impfstoffe zu unterstützen, und 19 Millionen US-Dollar an die CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations) gespendet werden. 100-Tage-Mission zur Entwicklung neuer Impfstoffe. Der Frontloading-Ansatz des IFFIm war vom WEF angepriesen als Mittel, um „die globale Pandemievorsorge jetzt [im gegenwärtig enttäuschenden Wirtschaftsklima] zu verbessern und es den Geberregierungen gleichzeitig zu ermöglichen, die Kosten in der Zukunft zu verteilen“.
Oberflächlich betrachtet rühmen sich der IFFIm und seine Partner (Gavi und WEF) mit zahlreichen selbstgefälligen Behauptungen, die Fazilität sei erfolgreich und könne sich zu einem zentralen Instrument der PPPR-Finanzierung entwickeln. Ein genauerer Blick auf die Funktionsweise des Mechanismus und seine Steuerung offenbart jedoch einige ernste Bedenken.
Zunächst eine ausführliche „Follow the Money“-Analyse des IFFIm offenbarte einen Mangel an Transparenz darüber, wer wie viel profitiert. Dies verschleiert exzessive Profitgier des privaten Sektors auf Kosten von Gebern und Begünstigten. Dies ist ein deutliches Warnsignal, das die Wirksamkeit, das Preis-Leistungs-Verhältnis und das Potenzial des Mechanismus, eine Schlüsselrolle bei der PPPR-Finanzierung zu spielen, untergräbt. Zweitens: Kritik Sie stellen außerdem die mangelnde Inklusivität bei der Steuerung des IFFIm in Frage. Strategien werden größtenteils in London konzipiert und Entscheidungen getroffen, und zwar über Anleiheemissionsoperationen britischer Finanzinstitute, „während staatliche Akteure und technische Berater aus den Ländern, die eigentlich Nutznießer des IFFIm sein sollten, nicht anwesend sind.“
Bewährtes neu entdecken
Neben der Ausweitung bestehender innovativer Instrumente zur Finanzierung der Pandemiebekämpfung während Covid-19 wurde ein neuer Mechanismus zur Marktvorabverpflichtung (AMC) eingeführt, um die Entwicklung von Covid-19-Impfstoffen zu fördern – der Gavi COVAX AMC. Der AMC wurde als finanzieller Anreiz geschaffen, um Hersteller zu Investitionen in die Impfstoffentwicklung zu ermutigen. Bekannt wurde er durch seine erste Beschäftigung „zur Unterstützung von Pneumokokken-Impfstoffen, die vor den in LMICs (Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen) häufiger auftretenden Krankheitsstämmen schützen.“
In ähnlicher Weise zielte das Gavi COVAX AMC (2020-2023) darauf ab, Gewährleistung eines gleichberechtigten Zugangs zu Impfstoffen für die ärmsten Länder der Welt, indem Impfstoffhersteller dazu angehalten werden, einen COVID-19-Impfstoff zu entwickeln, die Produktion in großem Maßstab zu beschleunigen und ihn nach Bedarf und nicht nach Zahlungsfähigkeit zu verteilen. Obwohl Covid-19-Impfstoffe in Rekordtempo entwickelt und für den Notfalleinsatz zugelassen wurden, Die Impfstoffversorgung der LMICs stagnierte weit hinter der Impfstoffversorgung der Hocheinkommensländer (HICs). Viele würden zwar anerkennen, dass dies einem geringeren Bedarf entspricht, doch verdeutlicht dies in seiner fehlgeschlagenen Absicht auch das Versagen solcher finanziellen Gesundheitsanreize.
Dieses Versagen der COVAX-Fazilität, einen „gerechten Zugang“ für Länder zu gewährleisten, die es sich nicht leisten konnten, unabhängig und einseitig Impfstoffdosen für ihre Bevölkerung zu sichern, könnte auf eine Kombination von Faktoren zurückgeführt werden, darunter HICs Begünstigung bilateraler Abkommen mit Herstellern“um vorrangigen Zugang zu zukünftigen Impfstoffen zu sichern” über die Beschaffung von Dosen durch COVAX sowie die ungleiche Verteilung der reichen Länder Horten von Impfstoffen und andere Pandemieprodukte, die in ressourcenärmeren Ländern zu Einschränkungen der Verfügbarkeit führen. Diese Hindernisse für einen gleichberechtigten Zugang wurden größtenteils durch sogenannte „Impfstoff Nationalismus, „wobei die Länder eine Politik verfolgen, die priorisieren ihre eigenen Bedürfnisse im Bereich der öffentlichen Gesundheit auf Kosten anderer.“ Diese Fragen sind zum Hauptstreitpunkt in den Verhandlungen über die Pandemie-Vereinbarung und müssen noch gelöst werden.
Darüber hinaus gab es große Bedenken hinsichtlich der Impfstoffpreise, der Erschwinglichkeit und der angemessenen Verwendung öffentlicher Mittel. Diese potenzielle „Preistreiberei“ hat Alarm ausgelöst hinsichtlich der Geheimhaltung der Verträge mit Impfstoffherstellern Unter dem Dach von COVAX unterzeichnet. Es gibt insbesondere Anlass zu einigen Bedenken hinsichtlich der verstärkten Nutzung innovativer Finanzierungen für PPPR, da die mangelnde Transparenz des Gavi COVAX AMC, ähnlich wie beim IFFIm, Raum für exzessive private Profitgier auf Kosten der Steuerzahler und einkommensschwächerer Länder geschaffen hat – genau der Menschen, die eigentlich von diesem Mechanismus profitieren sollten.
Hinter der Illusion einer vielversprechenden PPPR-Finanzierungslösung
Die Ausweitung des Aufgabenbereichs bestehender innovativer Finanzierungsmechanismen trug sicherlich zur Reaktion auf den Covid-19-Ausbruch bei, indem private Mittel in die PPPR umgeleitet wurden. Dieser Ansatz hat sich zwar als nützlich für die Bereitstellung von Sofortfinanzierungen als Reaktion auf einen aktiven Ausbruch erwiesen, ist jedoch mit hohen Kosten verbunden, was ihn unhaltbar macht. Die Umwidmung bestehender Mechanismen und die Umleitung der durch diese Mechanismen eingeworbenen Mittel in die PPPR bringt eine hohe Opportunitätskosten der Ablenkung von Finanzmitteln von anderen großen übertragbaren und nicht übertragbaren Krankheiten und Gesundheitsprioritäten, die über dieselben Mechanismen finanziert werden. Aus makroökonomischer Sicht ist in einer Welt mit begrenzten globalen Gesundheitsressourcen und zahlreichen konkurrierenden Gesundheitsprioritäten der Gewinn des einen der Verlust des anderen – im wahrsten Sinne des Wortes. Wie einige Afrikanische Wissenschaftler Oder anders ausgedrückt: „Die Verbreitung (vielfältiger) Finanzierungsmechanismen für Pandemien führt nicht zu einer Fokussierung der Bemühungen, sondern lenkt Aufmerksamkeit und Ressourcen ab.“
Mit Ausnahme des PEF (der kläglich scheiterte) beschränkten sich andere Versuche, innovative Finanzierungsmechanismen für PPPR einzusetzen, weitgehend auf die Reaktion auf einzelne Ausbrüche von Infektionskrankheiten mit „Pandemiepotenzial“, nachdem diese eingetreten waren. Ihre Anwendung als Reaktionsmodelle auf einen bereits aktiven Ausbruch wird zusätzlich durch eine überwältigende Fokus auf Impfstrategien zur Förderung der PPPR, wie bemerkenswerte Versuche, während Covid-19 innovative Finanzierungen einzusetzen, darunter das Gavi COVAX AMC und das IFFIm, belegen. Die Anwendung innovativer Finanzierungsmodelle begünstigt somit einen übermäßig impflastigen und modularen Ansatz zur Krankheitskontrolle und -bewältigung, was zu umfassendere negative Folgen und Auswirkungen auf die Gesundheitspolitik.
Trotz ihres starken biomedizinischen Fokus haben innovative Finanzierungsmechanismen in der Vergangenheit unterdurchschnittlich abgeschnitten und ihr Versprechen von Wirksamkeit und Preis-Leistungs-Verhältnis nicht erfüllt. Damit diese Mechanismen funktionieren, müssen sie natürlich attraktive Investitionsmöglichkeiten bieten, um die Beteiligung des privaten Sektors zu sichern. Der Anreiz, um jeden Preis Investoren anzuziehen, hat sich jedoch auch als Beeinträchtigung des angeblichen Mehrwerts für die vorgesehenen Empfänger erwiesen. Impfstoffanleihen stellen für private Akteure eine risikoarme und gewinnbringende Investitionsmöglichkeit dar, nur weil staatliche Geldgeber und die Öffentlichkeit tragen das gesamte Risiko über langfristige Verpflichtungszeiträume.
Ebenso hat der von Kritikern des IFFIm und des Gavi COVAX AMC hervorgehobene Mangel an Transparenz ernsthafte Bedenken geweckt, dass private Investoren und Impfstoffhersteller auf Kosten von Gebern und Empfängern unverhältnismäßige Vorteile erzielen. Entgegen dem Versprechen innovativer Finanzierungslösungen, die zu einer effektiven und effizienten Nutzung globaler Gesundheitsfonds beitragen, gibt es überzeugende Beweise dafür, dass diese Mechanismen für Geber und Empfänger ein schlechtes Geschäft sind.
Es ist zudem unklar, wie diese Mechanismen den Interessen einkommensschwacher Länder gerecht werden sollen, wenn diese keinen Platz am Verhandlungstisch haben. Die Empfängerländer sind nämlich weder bei finanziellen und strategischen Entscheidungen über globale Gesundheitsprioritäten und die Verteilung von Ressourcen anwesend, noch bei der Aushandlung von Impfstoffpreisen und Verträgen mit Herstellern. Daher untergraben die in die innovative Finanzierung eingebetteten Governance- und Entscheidungsprozesse eklatant die normativen Prinzipien der öffentlichen Gesundheit, die angeblich im Pandemie-Übereinkommen verankert sind. Insbesondere geht es darum, den gleichberechtigten Zugang zu Gesundheitsversorgung und Gesundheitsprodukten zu fördern.
Innovative Finanzierungen stehen nicht nur im Widerspruch zu diesem Ziel, sondern bieten bislang auch keine Finanzierungslösungen, die mit einem ganzheitlichen Ansatz im Bereich der öffentlichen Gesundheit zur Förderung von PPPR vereinbar sind. Innovative Finanzierungsinitiativen wie (RED) scheinen zwar vielversprechend, privates Kapital zur Finanzierung von PPPR zu mobilisieren und zusätzliche Investitionen von Partnern aus dem privaten Sektor zu mobilisieren, doch ihr zeitlich begrenzter Einsatz im Kontext der PPPR-Förderung und die relativ geringen eingeworbenen Summen lassen viele Fragen hinsichtlich der Aussichten auf eine Ausweitung solcher Initiativen sowie ihrer Nachhaltigkeit und ihres langfristigen Potenzials zur Förderung einer lokal getragenen Gesundheitspolitik offen.
Mit anderen Worten: Innovative Finanzierung scheint nur ein weiterer Fehlalarm für die Reform der globalen Gesundheitsfinanzierung zu sein. Das „große ungenutzte Potenzial“ dieser Reform liegt jedoch vor allem darin, wie sich Eigeninteressen auf Kosten einer umfassenden globalen öffentlichen Gesundheit weiter fördern lassen.
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