Wie die amerikanische Republik zu einem Verwaltungsstaat wurde

So sollte es nicht sein. Die Vereinigten Staaten waren das Land der Freiheit. Begrenzte Regierung. Gewaltenteilung. Die Bill of Rights. Doch Amerika ist stattdessen zu einer gelenkten Gesellschaft geworden. Die Regierung dominiert das Leben ihrer Bürger. Wie konnte es so weit kommen? Viele Fehlentscheidungen trugen dazu bei, die amerikanische Republik in einen Verwaltungsstaat zu verwandeln. Hier sind elf der Momente, die das Land vom Kurs abbrachten.

Restbefugnisse: Die „Notwendigkeits- und Angemessenheitsklausel“, 1788

Die erste amerikanische Verfassung, die Konföderationsartikel, hatte keine lange Bestand. Sie wurden 1777 verfasst, aber erst 1781 vollständig ratifiziert und schufen eine schwache Bundesregierung. Diese besaß zwar eine Legislative, aber keine Exekutive oder Judikative. Ihr fehlte die Befugnis, Gesetze durchzusetzen oder Geld für den Unterhalt des Militärs zu beschaffen. Die einzelnen Bundesstaaten hatten das Sagen. Gemäß Artikel 2 besaß die Bundesregierung nur die ihr „ausdrücklich übertragenen“ Befugnisse. 1787 verwarf der Verfassungskongress die Konföderationsartikel und begann von Neuem. 

Die Meinungen gingen jedoch auseinander. Föderalisten wie Alexander Hamilton befürworteten eine stärkere Zentralregierung. Thomas Jefferson warnte hingegen, dass eine zentralisierte Macht eine Bedrohung für die Freiheit des Volkes und die Autonomie der Einzelstaaten darstelle. 

Die zweite Verfassung, die schließlich Bestand hatte, wurde 1788 ratifiziert. Abschnitt 8 ihres ersten Artikels zählte die Befugnisse der Bundesregierung auf: „Der Kongress hat die Befugnis, …“ Doch war diese Aufzählung abschließend? Besaß die Bundesregierung nur die ausdrücklich übertragenen Befugnisse, wie in den Konföderationsartikeln? Oder räumte die neue Verfassung der Bundesregierung weitreichende, verbleibende Befugnisse ein? Klausel 18 von Abschnitt 8 enthielt den wichtigsten Hinweis. Sie ermächtigte den Kongress, alle Gesetze zu erlassen, die zur Ausführung seines Mandats „notwendig und angemessen“ sind.

„Notwendig und angemessen“ hätte bedeuten können, dass es für die Erfüllung der Aufgaben in den explizit genannten Bereichen unerlässlich war. Laut Hamilton verlieh die Klausel dem Kongress jedoch die Befugnis, Gesetze zu erlassen, die er als im nationalen Interesse liegend betrachtete. Als Hamilton die Gründung einer Nationalbank zur Bewältigung der Schulden aus dem Unabhängigkeitskrieg vorschlug – eine Befugnis, die in Artikel 1 nicht aufgeführt war –, stimmte Präsident George Washington schließlich zu. 

Der 1791 verabschiedete Zehnte Verfassungszusatz hätte die Entwicklung der amerikanischen Regierung grundlegend verändern können. Er besagt, dass Befugnisse, die „weder den Vereinigten Staaten durch die Verfassung übertragen noch den Einzelstaaten verboten sind, den jeweiligen Einzelstaaten oder dem Volk vorbehalten bleiben“. Dies hätte bedeuten können, dass die Bundesregierung keine weiteren oder impliziten Befugnisse besaß. Doch der Abschnitt lässt das Schlüsselwort „ ausdrücklich “ aus . Artikel 2 der Konföderationsartikel besagte, dass die Bundesregierung nur über die ihr ausdrücklich übertragenen Befugnisse verfügte. Der Zehnte Verfassungszusatz verwendet dieses Wort nicht. Die Klausel über die „notwendigen und angemessenen“ Befugnisse überträgt der Bundesregierung Befugnisse, die nicht ausdrücklich, sondern implizit sind. Diese Klausel ist ein Freifahrtschein für die Bundesregierung. Hätte der Zehnte Verfassungszusatz die „ausdrücklich“ übertragenen Befugnisse erwähnt, hätte er den Kurs der amerikanischen Regierung möglicherweise verändert.

Unantastbare Beamte: Pendleton-Gesetz, 1883

Fast hundert Jahre später, im Jahr 1881, wurde Präsident James A. Garfield von einem seiner eigenen Wahlkampfhelfer ermordet. Ein wütender Anwalt aus Illinois namens Charles J. Guiteau schoss ihm in den Bauch. Jeffrey Tucker erzählt die Geschichte :

[Guiteau] war außer sich vor Wut, denn er hatte aufgrund seiner Arbeit für [Garfields] Wahlkampf geglaubt, Garfield würde ihm einen Posten in der neuen Regierung anbieten. Doch daraus wurde nichts. Es war Rache. Garfield erlag Monate später seinen Verletzungen. Es war ein schockierendes Ereignis. Der Kongress machte sich sofort an die Arbeit, um das nächste Attentat zu verhindern. Man ging davon aus, das System der Vetternwirtschaft in der Regierung abzuschaffen, damit die Bevölkerung nicht wütend auf den Präsidenten schoss. Keine besonders gute Theorie, aber so funktioniert Politik. Das Ergebnis war der Pendleton Act, der einen permanenten öffentlichen Dienst schuf. Der neue Präsident, Chester Arthur, unterzeichnete das Gesetz 1883. Es war vollbracht: Der Verwaltungsstaat war geboren. 

Gemäß dem Pendleton Civil Service Reform Act waren bestimmte Bundesbeamte nicht mehr dem Wohlwollen des Präsidenten unterworfen. Das Gesetz betraf zunächst nur etwa 10 Prozent der Stellen in der Bundesregierung, doch sein Anwendungsbereich weitete sich rasch aus. Heute kann der Präsident die meisten Bundesbediensteten weder ernennen noch entlassen. Der Pendleton Act und seine Nachfolgegesetze beendeten jedoch nicht die Vetternwirtschaft im öffentlichen Dienst. Stattdessen verlagerten sie die Ernennungsbefugnisse vom Präsidenten auf die Leiter der Ministerien und Behörden. 

In einer Republik liegt die Macht beim Volk, wenn nicht direkt, so doch zumindest durch seine gewählten Vertreter. Der Pendleton Act verankerte das Gegenteil: Staatsbedienstete bedürfen nicht der Zustimmung des Präsidenten. Wenn der Präsident nicht die Macht hat, zu ernennen und zu entlassen, wie dann soll das Volk sie haben? Die Antwort ist: Gar nicht. 

Medizinische Hegemonie: Der Flexner-Bericht, 1910

Es mag ungewöhnlich erscheinen, einen Bericht über medizinische Fakultäten in diese Liste aufzunehmen. Doch 1910 trug ein Bericht über die medizinische Ausbildung maßgeblich dazu bei, das Gesundheitssystem in Nordamerika zu verändern und zu prägen. „ Medical Education in the United States and Canada “ wurde 1910 von Abraham Flexner verfasst. Die Carnegie Foundation gab den Bericht in Auftrag, die American Medical Association (AMA) unterstützte ihn, und John D. Rockefeller finanzierte ihn. Flexners offizieller Auftrag bestand darin, die Qualität der medizinischen Ausbildung zu untersuchen. Sein Bericht kritisierte medizinische Einrichtungen, die nicht auf der Schulmedizin und pharmazeutischen Medikamenten basierten, scharf. Er griff ihre Legitimität, ihren Ruf und ihre Finanzierung an. Viele mussten schließen. Rockefeller stellte Millionen von Dollar an Fördermitteln für medizinische Fakultäten, Forschungseinrichtungen und Krankenhäuser bereit, die die Empfehlungen des Berichts umsetzten.

Die Schulmedizin galt fortan als einzig legitime Form der medizinischen Versorgung. Alternative Heilverfahren wie Naturheilkunde, Homöopathie und Osteopathie wurden an den Rand gedrängt. Die Ärzteschaft entwickelte sich zu einem Kartell. Der Wettbewerb in der Pharmaindustrie wurde unterdrückt. Der Flexner-Bericht trug maßgeblich zur Entstehung eines zentralisierten, standardisierten Gesundheitssystems in Nordamerika bei. Institutionelle Autorität, nicht Patientenautonomie oder informierte Einwilligung, prägte dieses System. Regierungen und Berufsverbände setzen es bis heute durch. Mehr als ein Jahrhundert nach dem Flexner-Bericht spiegelten die Maßnahmen gegen Covid-19 dessen Prinzipien wider und bestätigten seinen nachhaltigen Einfluss.

Fachvortrag: Woodrow Wilson und die Federal Reserve, 1913

Der Pendleton Act schwächte die politische Kontrolle über die einfachen Bundesangestellten. Woodrow Wilson, der oft als erster progressiver Präsident bezeichnet wird, ging noch einen Schritt weiter. Lange vor seinem Amtsantritt 1913 veröffentlichte er den Essay „ The Study of Administration “. Darin argumentierte er, dass die staatliche Verwaltung in einer komplexen Gesellschaft als professionelle Disziplin betrachtet werden sollte. Beamte seien Experten, die sich für das Gemeinwohl einsetzen. Sie sollten über den politischen Auseinandersetzungen stehen dürfen.

Nach seinem Amtsantritt setzte Wilson diese Theorie in die Praxis um. Der Kongress hatte bereits die Interstate Commerce Commission (ICC) und das Board of General Appraisers eingerichtet, deren Leiter nur aus triftigem Grund abgesetzt werden konnten. Durch Gesetze und Erlasse schuf Wilson weitere Bundesbehörden mit eigenständiger Handlungsfähigkeit. Dazu gehörten die Federal Reserve und die Federal Trade Commission. Die 1913 gegründete Federal Reserve war nicht nur eine staatliche Bank, sondern auch eine wirtschaftspolitische und regulatorische Institution. Mit weitreichenden Befugnissen, darunter die Festlegung von Zinssätzen, die Regulierung von Banken und die Funktion als Kreditgeber letzter Instanz, erhielt die Federal Reserve das Mandat, die Wirtschaft zu steuern.

Im Jahr 1935 bestätigte der Oberste Gerichtshof im Fall Humphrey's Executor v. United States , dass Kommissare unabhängiger Behörden nur aus wichtigem Grund abberufen werden können und somit der direkten Kontrolle des Präsidenten entzogen sind. Dieser Präzedenzfall galt bis zum 29. Juni 2026, als der Gerichtshof das Urteil im Fall Humphrey aufhob , um Präsident Donald Trump die Entlassung von Kommissarin Rebecca Kelly Slaughter von der FTC ohne Angabe von Gründen zu ermöglichen. Die Mehrheitsmeinung stellte fest, dass die FTC Exekutivgewalt ausübt. Daher, so das Urteil, unterliegen ihre Kommissare der Abberufung nach Belieben des Präsidenten, gemäß der in der Verfassung verankerten Gewaltenteilung.

Die Finanzierung des Verwaltungsstaates: Einkommensteuern und der 16. Verfassungszusatz von 1913

Vor 1913 war nur der Tod unausweichlich. Die Bundesregierung hatte bereits während des Bürgerkriegs Einkommensteuern erhoben. Doch der Oberste Gerichtshof bestand in seinem Urteil von 1895 im Fall Pollock gegen Farmers' Loan & Trust darauf, dass die Bundeseinkommensteuern, wie im ersten Artikel der Verfassung festgelegt, „auf die Bundesstaaten aufgeteilt“ werden müssten.

Das bedeutete, dass die Steuern, die von einem Bundesstaat mit fünf Prozent der amerikanischen Bevölkerung erhoben wurden, auf fünf Prozent der gesamten Steuereinnahmen begrenzt waren. Dadurch wurde verhindert, dass die Bundesregierung amerikanische Bürger auf ihr individuelles Vermögen besteuern konnte. Der 1909 vorgeschlagene und 1913 ratifizierte 16. Verfassungszusatz ermächtigte den Kongress, Einkommen ohne Aufteilung zu besteuern. Der Kongress zögerte nicht und führte eine Bundessteuer auf Einkommen über 3,000 US-Dollar wieder ein. Das progressive Bundeseinkommensteuersystem war geboren. 

Delegation: JW Hampton gegen die Vereinigten Staaten, 1928.

Die US-Verfassung sieht eine strikte Gewaltenteilung vor. In Westminster-Systemen wie im Vereinigten Königreich und in Kanada kontrollieren dieselben Personen Legislative und Regierung. In den Vereinigten Staaten sind Legislative und Exekutive getrennt. Der Kongress erlässt Gesetze, während der Präsident die Regierung leitet und diese umsetzt. Zeitweise wurde dieses Prinzip von Gerichten als verfassungsrechtlich verankert anerkannt. 1892 entschied der Oberste Gerichtshof im Fall Field v. Clark, dass der Kongress keine Gesetzgebungsbefugnisse an den Präsidenten delegieren darf. Dieser Grundsatz der Nichtdelegation von Befugnissen „gilt als ein allgemein anerkanntes Prinzip, das für die Integrität und den Erhalt des in der Verfassung verankerten Regierungssystems unerlässlich ist.“

Doch dieser Zustand sollte nicht von Dauer sein. Das Zollgesetz von 1922 ermächtigte den Präsidenten, die Zollsätze anzupassen, um die Produktionskosten inländischer und ausländischer Waren anzugleichen. 1928 entschied der Oberste Gerichtshof im Fall J. W. Hampton gegen die Vereinigten Staaten , dass das Gesetz verfassungsgemäß sei. Gesetze könnten die Gesetzgebungsbefugnis delegieren, so das Gericht, sofern sie ein „nachvollziehbares Prinzip“ enthielten, das das staatliche Handeln leiten sollte. Dies markierte den Anfang vom Ende der Nichtdelegationsdoktrin. Sie wurde seit 1935 nicht mehr angewendet, um die Delegation von Gesetzgebungsbefugnissen durch den Bund aufzuheben. Die Delegation der Gesetzgebungsbefugnis ist das Lebenselixier des Verwaltungsstaates.

Bevormundungsstaat: FDRs New Deal, Anfang der 1930er Jahre

Franklin Delano Roosevelts Lösung für die Weltwirtschaftskrise war der „New Deal“. Der Staat sollte das wirtschaftliche Wohlergehen der Bevölkerung schützen und im Gegenzug entscheiden, was das Beste sei. Dieser Deal wandelte Amerikas wachsenden Verwaltungsapparat in einen Wohlfahrtsstaat um. 

Unter Franklin D. Roosevelt, dem am längsten amtierenden Präsidenten der USA, tat die Bundesregierung etwas, was sie zuvor noch nie getan hatte. Sie förderte die Schaffung von Arbeitsplätzen, sicherte Bankeinlagen ab, führte Sozialprogramme wie die Sozialversicherung ein und lenkte die Wirtschaft. Vor dem New Deal waren die Bürger, trotz der zunehmenden Befugnisse der Regierungsbehörden, weitgehend auf sich allein gestellt. Der New Deal veränderte die Rolle des Staates. Bis heute erwarten die Menschen von der Regierung, soziale Probleme zu lösen und sie vor wirtschaftlichen Notlagen zu schützen.

Falschgeld: Das Ende des Goldstandards

Der Goldstandard schützte den Wert des Geldes. Wenn Fiatgeld an einen begrenzten physischen Vermögenswert gebunden ist, können Regierungen nicht nach Belieben Geld drucken. Jeder ausgegebene Dollar muss durch den physischen Vermögenswert – Gold – gedeckt und von Bürgern sowie ausländischen Regierungen konvertierbar sein. Doch der Goldstandard und der Verwaltungsstaat sind unvereinbar. Wilson setzte den Goldstandard während des Ersten Weltkriegs außer Kraft, um die Militärausgaben durch Gelddrucken zu finanzieren. FDR hob ihn 1933 im Inland auf, indem er den Bürgern den Besitz der meisten Goldformen verbot, die Konvertibilität beendete und den Dollar abwertete. Richard Nixon beendete die internationale Konvertibilität 1971. Wenn der Dollar nicht an den Wert von Gold gebunden ist, können Regierungen neues Geld aus dem Nichts schöpfen, was Inflation verursacht und den Wert ihrer immer weiter steigenden Schulden mindert.

Regulierung des privaten Verhaltens: Das Bürgerrechtsgesetz von 1964

Amerikaner haben ein verfassungsmäßiges Recht auf Gleichbehandlung vor dem Gesetz, das im fünften und vierzehnten Verfassungszusatz garantiert ist. Gleichbehandlung vor dem Gesetz bedeutet unter anderem, dass Gesetze und Regierungen Amerikaner nicht aufgrund ihrer Rasse, Hautfarbe, ihres Geschlechts oder anderer persönlicher Merkmale diskriminieren dürfen. 

Die Verfassung beschränkt jedoch die Regierungen, nicht das Volk. Der Civil Rights Act von 1964 hingegen regelt das Verhalten von Privatpersonen und Unternehmen. Er war zwar nicht das erste Bundesgesetz, das privates Verhalten mithilfe von Verwaltungsgerichten regulierte, aber er erweiterte den Einsatz von Bundesbehörden zur Durchsetzung von Ansprüchen gegen Privatpersonen erheblich. Er trug dazu bei, die Vorstellung zu legitimieren, dass Regierungen das Verhalten und die Einstellungen ihrer Bürger überwachen sollten. 

Menschenrechte wurden geschaffen, um Bürger vor staatlicher Macht zu schützen. Sie verbieten willkürliche Verhaftung, Inhaftierung und Folter. Doch der Civil Rights Act und andere moderne Menschenrechtsgesetze zwingen private Unternehmen und Einzelpersonen, sich den staatlichen Vorstellungen von gutem Benehmen anzupassen. Sie zwingen Bürger, bestimmte Anliegen und Identitäten zu vertreten. Sie verbieten persönliche Präferenzen. Betreibt man eine Bäckerei und hält die gleichgeschlechtliche Ehe für gotteslästerlich? Dann muss man die Hochzeitstorte backen, so das Antidiskriminierungsgesetz von Colorado und die dortige Bürgerrechtskommission. 

Im Jahr 2018 entschied der Oberste Gerichtshof im Fall Masterpiece Cakeshop gegen die Colorado Civil Rights Commission zugunsten des Bäckers, jedoch nur, weil die Kommission eine offene Feindseligkeit gegenüber den religiösen Überzeugungen des Bäckers gezeigt hatte, nicht etwa, weil das Bürgerrechtsgesetz den Bäcker nicht zur Einhaltung verpflichtete oder verpflichten konnte.

Ehrerbietung: Chevron gegen Natural Resources Defense Council, 1984.

Gemäß der Verfassung besitzen Exekutivbehörden nur die ihnen vom Kongress übertragenen Befugnisse. Dieses Prinzip sorgte für die Kontrolle der Bundesverwaltungsbehörden. Der Kongress erließ Gesetze, die deren Handlungsbefugnisse festlegten. Gerichte konnten das Handeln der Behörden überprüfen, um festzustellen, ob diese innerhalb dieser Grenzen agierten. Bei Unklarheiten oder Uneindeutigkeiten dieser Gesetze hatten die Gerichte die Befugnis, die Grenzen der Behördenbefugnisse auszulegen. Die Bürokratie war klar abgegrenzt. 

Doch 1984 änderte der Oberste Gerichtshof der USA dies. Die Umweltschutzbehörde (EPA) hatte eine Regelung erlassen, die in ihrem Gründungsgesetz nicht ausdrücklich vorgesehen war. Im Fall Chevron gegen Natural Resources Defense Council entschied der Gerichtshof, dass die EPA die Grenzen ihrer Befugnisse selbst festlegen könne. Wenn die Auslegung des eigenen Gesetzes durch eine Behörde vernünftig sei, so das Urteil, sollten die Gerichte diese Auslegung akzeptieren. Die sogenannte „Chevron-Doktrin“ verlagerte die Macht vom Kongress auf den Verwaltungsstaat. Nicht gewählte Beamte erhielten die richterliche Billigung, die Grenzen ihrer eigenen Befugnisse festzulegen. Behörden dehnten diese Grenzen aus und beanspruchten Befugnisse, die ihnen gesetzlich nicht eingeräumt wurden. Bundesbehörden agierten quasi als Gesetze. 2024 hob der Oberste Gerichtshof im Fall Loper Bright Enterprises gegen Raimondo das Chevron-Urteil auf und gab die Befugnis zur Auslegung mehrdeutiger Gründungsgesetze an die Gerichte zurück. Es bleibt abzuwarten, ob und inwieweit diese Entscheidung die Macht der Bundesbehörden einschränken wird.

Der bisher größte Erfolg des Verwaltungsstaates: Covid-19

Die Reaktion der Regierung auf Covid-19 war ein politisches Desaster. Ein sinnloser Erlass folgte dem anderen: „Schließt eure Geschäfte. Lasst eure Kinder zu Hause. Bleibt dem Park fern. Geht nicht in die Kirche. Tragt eine Maske, wenn ihr einkaufen geht. Lasst euch impfen, um euren Job zu behalten.“ Diese Anordnungen höhlten die Bürgerrechte aus. Sie zerstörten Unternehmen, strichen Arbeitsplätze und Bildungseinrichtungen, rissen Familien auseinander und ruinierten die Gesundheit der Bevölkerung. Die Gesellschaft zerfiel. Und dennoch übertraf der Verwaltungsstaat alle Erwartungen. Es gelang ihm, alle anderen Interessen – persönliche, politische, wirtschaftliche und institutionelle – seinen Prioritäten und Anweisungen unterzuordnen. Das Covid-Regime war, zumindest bisher, sein größter Erfolg.

Die Verfassung der Vereinigten Staaten war revolutionär. „Eine Republik“, soll Benjamin Franklin gesagt haben, „wenn man sie bewahren kann.“ Doch sie konnten es nicht. Der Keim des Niedergangs der Nation liegt im Dokument selbst. Die Verfassung schreibt keinen Verwaltungsstaat vor, verbietet ihn aber auch nicht. Anstelle einer Republik, die dem Rechtsstaatsprinzip unterliegt, wird Amerika heute geplant, gelenkt und überwacht. Weitgehende Entscheidungsbefugnisse in den Händen einer technokratischen Führungsschicht sind zum Fundament der amerikanischen Regierung geworden.