Die wahren Kosten der Pandemieprävention und -bekämpfung

Ende Mai 2024 wird die Weltgesundheitsversammlung darüber abstimmen, ob zwei rechtsverbindliche Instrumente der Weltgesundheitsorganisation (WHO) verabschiedet werden sollen: ein neues Pandemie-Vereinbarung und Änderungen der Internationale Gesundheitsvorschriften (IHRs). Diese Richtlinien wurden entwickelt, um die Pandemievorsorge auf nationaler Ebene zu koordinieren und zu standardisieren und ergänzen andere neu entstehende Initiativen zur Pandemievorsorge wie die der Weltbank Pandemiefonds, die WHO Internationales Netzwerk zur Überwachung von Krankheitserregern (IPSN) und die Plattform für medizinische Gegenmaßnahmen (MCP). 

Zu den Kosten für die Unterstützung dieser Instrumente zur Pandemieprävention, -vorsorge und -reaktion (PPPR) und zur Finanzierung dieser Kosten gibt es unterschiedliche Schätzungen. Zum Beispiel die Hochrangiges unabhängiges G20-Gremium (HLIP) empfiehlt weltweite und länderspezifische Investitionen in Höhe von 171 Milliarden US-Dollar über einen Zeitraum von fünf Jahren, mit einem nicht näher festgelegten Betrag pro Jahr danach. Der Schätzungen der Weltbank dass weitere 10.3 bis 11.5 Milliarden US-Dollar erforderlich sein werden, um One Health als Ergänzung zu PPPR zu fördern.

Ein einflussreicher Bericht von McKinsey & Company Die PPPR-Kosten werden über einen Zeitraum von zwei Jahren auf 85 bis 130 Milliarden US-Dollar geschätzt, die jährlichen Kosten belaufen sich danach auf 20 bis 50 Milliarden US-Dollar. Der WHO und Weltbank Schätzungen zufolge erfordern PPPR-Investitionen 31.1 Milliarden US-Dollar pro Jahr, darunter 10.5 Milliarden US-Dollar an offizieller Entwicklungshilfe (ODA). Das HLIP berücksichtigte in seiner ursprünglichen Schätzung mehrere PPPR-bezogene Aktivitäten nicht, wie z. B. die Bekämpfung antimikrobieller Resistenzen (AMR), die Stärkung des Gesundheitssystems und Elemente der Herstellung medizinischer Gegenmaßnahmen. Wenn diese Kosten einbezogen werden, belaufen sich die PPPR-Kosten in den ersten fünf Jahren dieses Vorhabens auf fast eine Viertel Billion Dollar, wobei danach weitere Investitionen erforderlich sind, um die Kapazitäten aufrechtzuerhalten.

REPARIEREN überprüfte diese Schätzungen sowie die ergänzenden Beweise und Materialien, die vom WHO-Sekretariat zur Unterstützung bereitgestellt wurden Internationales Verhandlungsgremium (INB) für das Pandemieabkommen und Arbeitsgruppe Internationale Gesundheitsregulierung (IHRWG). Unsere Analyse konzentrierte sich auf die Robustheit der Kostenschätzungen und darauf, ob die damit verbundenen Finanzempfehlungen gerechtfertigt sind und eine angemessene Kapitalrendite zur Unterstützung der aktuellen Agenda zur Pandemievorsorge bieten.

Aus der REPPARE-Analyse gingen vier übergreifende Bedenken hervor.

PPPR-Schätzungen sind nicht zuverlässig

Die Zuverlässigkeit der PPPR-Schätzungen ist schwach, da aufgrund schlechter Überwachung, mangelnder Berichterstattung und inkonsistenter Definitionen dessen, was eigentlich Pandemievorsorge ausmacht, sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene ein allgemeiner Mangel an genauen Kostenschätzungen für die aktuelle Pandemievorsorge besteht. Um diesen Mangel an Beweisen auszugleichen, stützen sich die wichtigsten PPPR-Dokumente zu sehr auf eine kleine Stichprobe von Fallstudien, eine Auswahlliste akademischer Studien, Extrapolationen aus Datensätzen schlechter Qualität und die Verwendung loser Schätzungen von McKinsey & Company.

Folglich basieren die primären Kostenschätzungen auf nur drei Berichten, die sich auf sich selbst beziehen und nur unzureichend geprüft werden, wodurch eine zirkuläre Beweis- und Zitatbasis entsteht. Beispielsweise stützte sich das HLIP auf einen jetzt nicht verfügbaren Bericht der WHO und der Weltbank aus dem Jahr 2021 und den Bericht von McKinsey & Company um ihre PPPR-Finanzierungsschätzungen zu berechnen. Der Bericht der WHO und der Weltbank aus dem Jahr 2021 stützte sich auf genau dieselben Schätzungen von McKinsey. Doch in einem Akt der zirkulären Logik heißt es in einem aktualisierten Bericht der WHO und der Weltbank: überarbeitet und im Jahr 2022 erneut veröffentlicht, zitiert dann den HLIP-Bericht zur Validierung ihrer Kostenschätzungen.

Diese zirkuläre Rechtfertigung erzeugt eine falsche Wahrnehmung von wissenschaftlicher Genauigkeit, Gegenprüfung und Konsens. Noch besorgniserregender ist, dass dies zu einem potenziellen „Congeniality Bias“ führt, was sich darin zeigt, dass sich alle drei Berichte, wenn man sie auf eine jährliche PPPR-Schätzung destilliert, um einen überraschend ähnlichen PPPR-Preis von 31.1 bis 35.7 Milliarden US-Dollar (d. h 31.1 Milliarden US-Dollar; WHO/Weltbank – 34.2 Milliarden US-Dollar; HLIP – 35.7 Milliarden US-Dollar; Normalerweise deutet ein derart geringer Abstand zwischen unabhängigen Studien auf ein hohes Maß an Zuverlässigkeit der bereitgestellten Schätzungen hin. In diesem Fall werden Zuverlässigkeit und Genauigkeit jedoch aufgrund des inzestuösen Charakters der verwendeten Quellen und der begrenzten beschriebenen Methoden beeinträchtigt. Daher besteht ein klarer Bedarf an fundierteren PPPR-Basisschätzungen sowie prognostizierten Kosten, um festgestellte Lücken zu schließen.

Nicht überzeugende Begründung für das Preis-Leistungs-Verhältnis von PPPR

Die Behauptungen über das Preis-Leistungs-Verhältnis und die Kapitalrendite von PPPR sind höchst wenig überzeugend. Die zur Rechtfertigung von PPPR verwendeten Investitionsmodelle verwendeten zum Vergleich problematische, grobe oder ungeklärte Ausgangswerte, untersuchten jedoch die umfassenderen Auswirkungen auf die Wirtschaft und andere Krankheitslasten nicht ordnungsgemäß. In den Dokumenten wurde beispielsweise einheitlich davon ausgegangen, dass PPPR-Maßnahmen 100 % der mit einem „Covid-ähnlichen“ Ausbruch verbundenen wirtschaftlichen Auswirkungen verhindern könnten (obwohl das HLIP seine Wette abgesichert hat, indem es später andeutete, dass es möglicherweise nur 75 % sein könnten). Dies ist höchst zweifelhaft, da die Prävention und Eindämmung von Zoonosen äußerst anspruchsvoll ist und selbst kleinere Ausbrüche gewisse Auswirkungen haben werden.

Darüber hinaus und was noch besorgniserregender ist, verwendeten die Modelle Covid-19 als Vergleichsgrundlage, konnten jedoch die direkten Auswirkungen des Auftretens von SARS-CoV-2 (Krankenhausaufenthalte, Behandlungen, krankheitsbedingte Einkommensverluste) nicht von den indirekten Auswirkungen der Gesellschaft unterscheiden -weite politische Reaktionen, die negative wirtschaftliche Auswirkungen hatten (Sperren, Reiseverbote, Steuerspritzen, Konjunkturpakete usw.).

Angesichts der Tatsache, dass die größten Kosten von Covid-19 mit sozialen Reaktionsmaßnahmen wie Lockdowns verbunden sind, erwecken die Berichte einen falschen Eindruck von einem guten Preis-Leistungs-Verhältnis und einer hohen Kapitalrendite. Ein alternatives Argument ist, dass sich ein besseres Preis-Leistungs-Verhältnis aus einer angemessenen und gründlichen Überprüfung der während der Covid-19-Krise eingesetzten Reaktionsmaßnahmen ergeben würde, um deren Wirksamkeit und Kosten im Vergleich zum Nutzen richtig zu bestimmen. 

Während die Kapitalrendite häufig im privaten Sektor verwendet wird, stellt ihre Verwendung im öffentlichen Gesundheitswesen eine größere Herausforderung dar, da die Monetarisierung von Vorteilen nicht einfach ist und eine Vielzahl nicht-steuerlicher Vorteile einbezogen werden kann. Das Ziel der Kapitalrendite besteht darin, den Nutzen einer Investition in ein einziges quantitatives Maß zu übersetzen, das in Geld ausgedrückt wird, sodass ihr „Wert“ direkt mit ihren Kosten verglichen werden kann. Im Fall der überprüften PPPR-Dokumente wurden diese Herausforderungen jedoch durch lange Zeithorizonte und die Nichtberücksichtigung der Tatsache, dass sich die Kontextbedingungen unweigerlich ändern werden, wie z. B. die Verschiebung globaler Gesundheitslasten und neue technologische Fortschritte, noch verschärft.

Eine beispiellose Kostendrohung, die die globale Gesundheitsfinanzierung zu absorbieren droht

Selbst wenn die Schätzungen für PPPR korrekt sind, stellen sie eine erhebliche Änderung in der globalen Gesundheitspolitik dar und würden zwischen 25 und 55 % der aktuellen ODA-Ausgaben für Gesundheit ausmachen. Derzeit scheint sich die PPPR-Agenda auf den Schätzungen der PPPR geeinigt zu haben WHO und Weltbank, die den Bedarf an jährlichen Gesamtmitteln für PPPR auf rund 31.5 Milliarden US-Dollar schätzen, darunter 26.4 Milliarden US-Dollar an jährlichen PPPR-Investitionen durch Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen (LMICs) und 4.7 Milliarden US-Dollar an neuen ODA-Mitteln zur Unterstützung internationaler Bemühungen. Diese Schätzungen gehen davon aus, dass 25 % der bestehenden ODA bereits internationale PPPR-Bemühungen abdecken und dass LMICs nur 7 Milliarden US-Dollar an zusätzlicher ODA benötigen, um nationale Haushaltsdefizite zu schließen. Somit würde der geschätzte ODA-Gesamtbedarf für PPPR 3.5 Milliarden US-Dollar + 7 Milliarden US-Dollar = 10.5 Milliarden US-Dollar betragen. 

Dies stellt eine unverhältnismäßige Investition angesichts einer unbekannten zukünftigen Krankheitslast dar. Zum Beispiel im Vergleich zu aktuellen Trends bei der Finanzierung von Tuberkulose, wo Geberfinanzierung erfolgt entspricht 1.1 Milliarden US-Dollar, aber für eine Krankheit mit einer jährlichen Sterblichkeitsrate von 1.3 Millionen Menschen. Im Hinblick auf die öffentliche Ordnung widerspricht dies den traditionellen Praktiken im öffentlichen Gesundheitswesen, die jeden Nutzen der Pandemieprävention gegen andere Krankheitslasten und Gesundheitsfinanzierungsbedürfnisse abwägen würden.

Darüber hinaus erhielt im Jahr 2022 die globale Gesundheit ODA in Höhe von 39.3 Milliarden US-Dollar von Regierungen und multilateralen Organisationen. Diese Zahl war gegenüber dem ODA-Niveau vor der Pandemie deutlich gestiegen, obwohl der Anstieg größtenteils auf die Aufstockung der Mittel für Covid-19 zurückzuführen ist, die ein Fünftel der Gesamtsumme ausmachten. Wenn die ODA für Gesundheit konstant bei 39 Milliarden US-Dollar bleibt, würden 10.5 Milliarden US-Dollar über einem Viertel aller gesundheitsbezogenen ODA ausmachen. Wenn die ODA-Leistungen für das Gesundheitswesen nach der Corona-Krise auf das Niveau vor der Corona-Krise zurückkehren würden (ca. 22 Milliarden US-Dollar im Jahr 2018), dann würde die PPPR mehr als die Hälfte aller weltweiten ODA-Gesundheitsausgaben ausmachen. 

Die PPPR-Schätzungen bringen unerkannte Opportunitätskosten mit dem Potenzial für Nettoschäden mit sich

Die oben genannten Kosten geben Anlass zu großer Sorge; Sie berücksichtigen nämlich nicht die erheblichen Opportunitätskosten, die mit den beispiellosen Investitionen verbunden sind, die von der WHO, der Weltbank und dem G20-HLIP vorgeschlagen werden. Opportunitätskosten sind für jede öffentliche Gesundheitspolitik wichtig, da die geschätzten Kosten und Finanzierungsanforderungen für PPPR das Risiko bergen, knappe Ressourcen von globalen und nationalen Gesundheitsprioritäten mit größerer Belastung umzuleiten. Daher ist es wichtig, dass Kostenschätzungen genau und zuverlässig sind.

Darüber hinaus können Investitionen nicht isoliert bestimmt werden, sondern müssen gegen konkurrierende gesundheitliche, soziale und wirtschaftliche Prioritäten abgewogen werden, da die empfohlenen Investitionen zur Pandemievorsorge weitreichende Auswirkungen auf die gesellschaftliche Gesundheit haben. Diese Überlegungen wurden weder berücksichtigt noch gegen andere bekannte globale Bedenken im Bereich der öffentlichen Gesundheit abgewogen.

Ist eine Schätzung ein gutes Argument für eine Investition?

Es besteht eindeutig die Notwendigkeit, bessere Basis- und Vorbereitungskostenschätzungen auf globaler und nationaler Ebene in Auftrag zu geben, um den Umfang und die potenziellen Kompromisse der vorgeschlagenen Finanzierung der Pandemievorsorge genau zu bestimmen. Hierzu ist ein breiteres Spektrum länderspezifischer Fallbeispiele und eine Primärdatenerhebung zu den aktuellen PPPR-Ausgaben erforderlich. Dadurch können Lücken besser identifiziert und kontextbezogene Unterschiede und Bedürfnisse erfasst werden. Darüber hinaus ist eine bessere Bewertung der aktuellen PPPR-Aktivitäten und -Kosten auf regionaler und globaler Ebene erforderlich, da sich überschneidende Programme und Institutionen zu Problemen der Doppelzählung und der Verflechtung von Finanzströmen führen.

Das Verständnis der relativen Krankheitslasten und wirtschaftlichen Auswirkungen ist auch entscheidend für die Ermittlung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses und der Kapitalrendite der Pandemiefinanzierung sowie für die Auswahl von Interventionen, die insgesamt gute Ergebnisse für die öffentliche Gesundheit fördern. Wenn diese umfassenderen Probleme nicht berücksichtigt werden, besteht das Risiko übermäßig teurer PPPR-Richtlinien, die schlechte Ergebnisse liefern.

Angesichts der dürftigen Evidenz, die den Kosten- und Finanzierungsschätzungen für die Pandemie zugrunde liegt, ist es ratsam, nicht überstürzt neue Pandemieinitiativen zu starten, bis die zugrunde liegenden Annahmen und allgemeinen Ansprüche auf eine Kapitalrendite ordnungsgemäß bewertet sind. Diese müssen auf belastbaren Beweisen, einem anerkannten Bedarf usw. basieren realistische Risikomaße. Den WHO-Mitgliedstaaten wäre es besser, wenn sie über transparente Schätzungen verfügen, die die Realität und das Risiko widerspiegeln, bevor sie sich auf ein derart unsicheres und kostspieliges Unterfangen einlassen. 

REPPARE-Bericht zur Pandemie-Finanzierung