Der Austritt der Vereinigten Staaten aus der Weltgesundheitsorganisation (WHO) ist mehr als nur ein diplomatischer Bruch. Er eröffnet eine einzigartige Chance, die globale Gesundheitskooperation neu zu überdenken.
Die eigentliche Frage ist nicht, ob Länder zusammenarbeiten sollten. Sie müssen. Menschenleben zählen. Gesundheit schafft wirtschaftliche Stabilität. Krankheitserreger überschreiten Grenzen. Datenaustausch ist wichtig. Standards sind wichtig. Wissenschaftliche Zusammenarbeit ist wichtig.
Die Frage ist architektonischer Natur: Wie können wir kooperieren, ohne die institutionellen Anreize wiederherzustellen, die das Vertrauen überhaupt erst geschwächt haben?
Die WHO wurde als normative und technische Institution gegründet, um Standards zu setzen, Informationen zu koordinieren und nationale Gesundheitssysteme in ihrer Entwicklung zu unterstützen. Sie war nicht als zentrale globale Notfallbehörde konzipiert und sollte nicht ständig ihre Aufgaben erweitern, sondern ihre eigene Existenzberechtigung verringern. Doch im Laufe der Zeit, insbesondere während der COVID-19-Pandemie, prägte die Notfallfunktion zunehmend ihr Selbstverständnis. Pandemiemanagement, Compliance-Rahmenbedingungen und zentralisierte Vorsorgestrukturen traten immer mehr in den Hintergrund und verdrängten die ursprüngliche Rolle der WHO.
Dieser Wandel war nicht nur politischer Natur. Er war auch struktureller Natur.
Permanente Notfallinfrastrukturen schaffen permanente Anreize. Personal, Budgets und institutionelle Relevanz hängen von der anhaltenden Bedeutung der Krise ab. Eine auf Ausnahmeereignisse ausgerichtete Bürokratie wird es schwer haben, Normalität zu erklären. Das ist keine Verschwörungstheorie, sondern institutionelle Logik.
Gleichzeitig hat das Finanzierungsmodell der WHO – das stark auf zweckgebundenen freiwilligen Beiträgen beruht – die Rechenschaftspflicht verwässert und eine Verzerrung der Agenda begünstigt. Wenn die Finanzierung fragmentiert und politisch gelenkt ist, verschieben sich die Prioritäten zwangsläufig.
Ein Rückzug allein löst diese Probleme nicht. Die bloße Errichtung einer neuen Institution mit demselben dauerhaften Notstandsmandat würde dieselben Anreizverzerrungen unter einem anderen Namen reproduzieren. Ein dauerhafter Rückzug hingegen käme einer Selbstschädigung gleich.
Wenn Reformen überhaupt etwas bedeuten sollen, müssen sie mit einer funktionalen Differenzierung beginnen.
Bestimmte globale Gesundheitsfunktionen sind von Natur aus multilateral und relativ unstrittig: Krankheitsklassifizierung, Laborstandards, Messung der Krankheitslast und die Effizienzgewinne durch die Standardisierung des Krankheitsmanagements über Ländergrenzen hinweg. Diese erfordern Legitimität, Transparenz und breite Beteiligung – keine Zwangsgewalt.
Notstandsbefugnisse sind anders.
Grenzschließungen, Lockdown-Empfehlungen, die Verteilung von Notfallvorräten und die Überwachung der Einhaltung dieser Maßnahmen haben unmittelbare Auswirkungen auf nationales Recht, Bürgerrechte und das Wirtschaftsleben. Diese Auswirkungen variieren, ähnlich wie die der Zielkrankheit selbst, stark zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen und erfordern die Berücksichtigung des jeweiligen lokalen Kontexts. Solche Entscheidungen haben politische Konsequenzen und müssen in der nationalen Rechenschaftspflicht verankert bleiben. Die Verankerung solcher Befugnisse in permanenten globalen Bürokratien birgt die Gefahr, Notstandsmaßnahmen zu normalisieren und die demokratische Kontrolle zu schwächen.
Vorbereitung ist unerlässlich. Eine permanente zentrale Führung ist es nicht.
Eine diszipliniertere Alternative bestünde aus ereignisgesteuerten Abkommen zwischen willigen Staaten. Diese würden erst dann in Kraft treten, wenn vordefinierte epidemiologische Schwellenwerte erreicht sind. Sie wären zeitlich befristet, enthielten automatische Auslaufklauseln und eine obligatorische wissenschaftliche und finanzielle Überprüfung nach dem Ereignis. Sie würden die nationale Umsetzungshoheit wahren und sich ausschließlich an den grundlegenden Menschenrechtsnormen orientieren, auf denen die moderne öffentliche Gesundheit beruhen sollte.
Ein solches System schafft andere Anreize. Es ermöglicht eine rasche Zusammenarbeit, ohne eine ständige Belegschaft aufzubauen, deren institutionelles Überleben von der Kontinuität in Krisenzeiten abhängt. Es wird durch das Subsidiaritätsprinzip umgesetzt.
Covid-19 hat Schwächen nicht nur in der Arbeit der WHO, sondern auch in der gesamten globalen Gesundheitsarchitektur offengelegt. Eine Ausweitung der permanenten Notstandsbefugnisse wird das Vertrauen der Öffentlichkeit kaum wiederherstellen. Transparenz, Verhältnismäßigkeit sowie zeitlich begrenzte und rechenschaftspflichtige Befugnisse sind hierfür eher geeignet.
Die Gestaltung der Finanzierung spielt ebenfalls eine Rolle.
Zukünftige multilaterale Zusammenarbeit sollte Budgets an objektive Kennzahlen zur Krankheitslast koppeln, anstatt institutionelle Ambitionen zu verfolgen. Die globale Gesundheitspolitik verfügt über bewährte Instrumente zur Messung von Gesundheitsauswirkungen. Die Finanzierung sollte sich an messbaren Ergebnissen orientieren – nicht an bürokratischem Wachstum.
Diese Umstrukturierung würde auch den Einfluss zweckgebundener Finanzierungsströme verringern, die die Prioritäten eher an den Präferenzen der Geber als an den globalen Gesundheitsbedürfnissen ausrichten.
Ebenso wichtig sind Investitionen in nationale Kapazitäten.
Historisch gesehen wurden die größten Verbesserungen der Lebenserwartung durch Hygiene, Ernährung, Impfungen und Primärversorgung erzielt – nicht durch zentralisierte Notfallmaßnahmen. Die Stärkung nationaler Gesundheitssysteme verringert die Abhängigkeit und senkt die Wahrscheinlichkeit, dass Notfallmechanismen überhaupt aktiviert werden müssen.
Resilienz entsteht lokal, sie wird nicht global verkündet.
Die bevorstehende Wahl eines neuen WHO-Generaldirektors im Jahr 2027 bietet Verhandlungsspielraum. Führungswechsel schaffen seltene Gelegenheiten, Mandat und Aufgabenbereich anstatt persönlicher Belange zu diskutieren. Selbst wenn die Vereinigten Staaten nicht der WHO angehören, können sie die globale Debatte durch die Formulierung klarer Prinzipien beeinflussen.
- Keine permanente zentrale Notfallbehörde
- Zeitlich begrenzte Programme mit automatischer Überprüfung
- Transparente Budgetierung, die an messbare Ergebnisse gekoppelt ist
- Unabhängige wissenschaftliche Bewertung nach ausgerufenen Notständen
- Wahrung der inländischen Umsetzungsbefugnis
Das sind keine radikalen Forderungen. Es sind Grundprinzipien verantwortungsvoller Regierungsführung.
Transparenz muss jede Neugestaltung begleiten. Verhandlungen hinter verschlossenen Türen bergen die Gefahr, genau jene Anreizprobleme zu reproduzieren, die die Reform eigentlich lösen soll. Dauerhafte Legitimität hängt von einer offenen Debatte über Führungsstrukturen, Personalmodelle, finanzielle Verpflichtungen und Streitbeilegungsmechanismen ab.
Ziel sollte weder die Zerstörung von Institutionen noch deren symbolischer Ersatz sein. Es sollte eine architektonische Verbesserung sein.
Globale Krankheitsbedrohungen sind real. Doch ebenso real ist der Vertrauensverlust der Öffentlichkeit, wenn Notstandsmaßnahmen zeitlich unbegrenzt erscheinen, Verantwortlichkeiten unklar sind und Anreize falsch gesetzt werden. Das Gesundheitswesen soll die Gesellschaft unterstützen, nicht umgekehrt.
Der Multilateralismus wird fortbestehen. Die Frage ist, ob er auf tragfähigen Grundlagen oder auf erweiterten, der Kontrolle entzogenen Mandaten beruhen wird.
Die Vereinigten Staaten haben nun ein kurzes Zeitfenster, um die zukünftige Entwicklung zu gestalten. Wenn sich die politischen Entscheidungsträger darauf konzentrieren, normative Funktionen von Notfallbefugnissen zu trennen, zeitlich befristete Abkommen anstelle dauerhafter Befehlsstrukturen zu entwerfen und die Finanzierung an messbare Ergebnisse zu knüpfen, kann die globale Gesundheitskooperation wiederaufgebaut werden, ohne die strukturellen Verzerrungen, die sie geschwächt haben, erneut zu schaffen.
Bei einer Reform geht es nicht darum, die Zusammenarbeit aufzugeben.
Es geht darum, das System neu zu gestalten, bevor die Krise erneut zum Organisationsprinzip der globalen Regierungsführung wird.
-
Roger Bate ist Brownstone Fellow, Senior Fellow am International Center for Law and Economics (Januar 2023 bis heute), Vorstandsmitglied von Africa Fighting Malaria (September 2000 bis heute) und Fellow am Institute of Economic Affairs (Januar 2000 bis heute).
Alle Beiträge
-
