Uns ist die enge Verflechtung von Industrie und Behörden – eine korrumpierende Verbindung, die Kartelle bildet und ernsthafte Regierungsreformen blockiert – erst seit Kurzem bewusst. Man spricht üblicherweise von „Vereinnahmung“ von Behörden, doch ist dieser Begriff nicht treffend? Vereinnahmung impliziert eine ehemals unabhängige Institution, die später vereinnahmt wurde. Im Fall der FDA und ihrer Vorgängerbehörden lässt sich eine lange Geschichte der Verflechtung mit der Industrie feststellen.
Die gängige Erzählung über die erste große Lebensmittelsicherheitsverordnung des Landes geht von einer korrupten Branche aus, die von der Regierung saniert wurde. Die tiefergehende Geschichte zeichnet jedoch ein anderes Bild: Eine Branche, die mit den Verbrauchern in Konflikt geraten war und sich an die Regierung wandte, um ihren Marktanteil zu sichern.
Die beste Dokumentation dieser alternativen Sichtweise liefert der Wirtschaftshistoriker Murray Rothbard, der eine kurze Geschichte der Fleischverarbeitungskonflikte verfasste. Artikel wird hier abgedruckt.
Der Mythos der Fleischverarbeitung, von Murray N. Rothbard
Eine der frühesten Maßnahmen der progressiven Wirtschaftsregulierung war der Meat Inspection Act, der im Juni 1906 verabschiedet wurde. Der gängige Mythos besagt, dass sich die Maßnahme gegen den „Rindfleischtrust“ der großen Fleischverarbeiter richtete und dass die Bundesregierung durch den öffentlichen Aufschrei, der durch den Enthüllungsroman ausgelöst wurde, zu dieser unternehmensfeindlichen Maßnahme getrieben wurde. The Jungle
, von Upton Sinclair, das die unhygienischen Zustände in den Chicagoer Fleischverarbeitungsbetrieben aufdeckte.
Leider widerlegt diese Annahme den Mythos, denn die Bestrebungen für eine bundesweite Fleischinspektion begannen bereits über zwei Jahrzehnte früher und wurden hauptsächlich von den großen Fleischkonzernen selbst angestoßen. Der Anstoß dazu war der Wunsch, den europäischen Fleischmarkt zu erschließen. Die großen Fleischkonzerne glaubten, dies sei möglich, wenn der Staat die Fleischqualität zertifizieren und so amerikanisches Fleisch im Ausland aufwerten würde. Wie bei allen merkantilistischen Gesetzen im Sinne Colberts über die Jahrhunderte hinweg diente eine staatlich erzwungene Qualitätsverbesserung – nicht zufällig – der Kartellbildung: Produktion senken, Wettbewerb einschränken und Preise für die Verbraucher erhöhen. Zudem werden die Kosten der Inspektionen vergesellschaftet, um die Verbraucher zufriedenzustellen, indem die Last den Steuerzahlern statt den Produzenten aufgebürdet wird.
Genauer gesagt, waren die Fleischverarbeiter besorgt über die restriktiven Gesetze europäischer Länder, die Ende der 1870er und Anfang der 1880er Jahre begannen, die Einfuhr von amerikanischem Fleisch zu verbieten. Offiziell sollte damit der europäische Verbraucher vor angeblich verseuchtem Fleisch geschützt werden; der wahrscheinlichste Hauptgrund war jedoch der Schutz der europäischen Fleischproduktion.
Teils auf Drängen der großen Fleischverarbeiter führten Chicago und andere Städte ein System der Fleischbeschau ein und verschärften es später. Der Finanzminister gründete 1881 eigenmächtig und ohne Zustimmung des Kongresses eine Inspektionsorganisation, um exportiertes Vieh als frei von Pleuropneumonie zu zertifizieren. Nachdem Deutschland schließlich die Einfuhr von amerikanischem Schweinefleisch – angeblich wegen der Seuchenproblematik – verboten hatte, reagierte der Kongress im Mai 1884 auf Druck der großen Fleischverarbeiter mit der Gründung eines Büros für Tierhaltung innerhalb des Landwirtschaftsministeriums. Dessen Aufgabe war es, „den Export von krankem Vieh zu verhindern“ und ansteckende Krankheiten bei Haustieren zu bekämpfen.
Doch das reichte nicht aus, und das Landwirtschaftsministerium drängte weiterhin auf zusätzliche Bundesvorschriften zur Verbesserung der Fleischexporte. Als Reaktion auf die Schweinepest-Epidemie in den Vereinigten Staaten im Jahr 1889 verabschiedete der Kongress, erneut unter Druck der großen Fleischkonzerne, im Sommer 1890 ein Gesetz, das die Untersuchung allen für den Export bestimmten Fleisches vorschrieb. Die europäischen Regierungen, die sich damit unzufrieden zeigten, dass die lebenden Tiere zum Zeitpunkt der Schlachtung nicht untersucht wurden, hielten jedoch an ihren Verboten für amerikanisches Fleisch fest.
Infolgedessen verabschiedete der Kongress im März 1891 das erste bedeutende Bundesgesetz zur obligatorischen Fleischuntersuchung in der amerikanischen Geschichte. Das Gesetz schrieb vor, dass alle lebenden Tiere untersucht werden mussten und erfasste die meisten Tiere, die im zwischenstaatlichen Handel transportiert wurden. Jeder Fleischverarbeiter, der in irgendeiner Weise am Export beteiligt war, musste sich einer detaillierten Inspektion durch das Landwirtschaftsministerium unterziehen, und Verstöße wurden mit Gefängnisstrafen und Geldstrafen geahndet.
Dieses strenge Inspektionsgesetz befriedigte die europäische Medizin, und die europäischen Länder hoben ihr Verbot für amerikanisches Schweinefleisch rasch auf. Die europäischen Fleischverarbeiter waren jedoch umso verärgerter, als ihre Ärzte zufrieden waren. Schnell entdeckten die europäischen Verarbeiter immer höhere Gesundheitsstandards – zumindest für importiertes Fleisch – und die europäischen Regierungen reagierten mit der Wiedereinführung von Einfuhrbeschränkungen. Die amerikanische Fleischindustrie sah sich gezwungen, ihre eigenen obligatorischen Kontrollen zu verschärfen – während sich das Spiel mit immer höheren und heuchlerischen Standards fortsetzte. Das Landwirtschaftsministerium inspizierte immer mehr Fleisch und unterhielt Dutzende von Kontrollstellen. 1895 gelang es dem Ministerium, den Kongress zur Verschärfung der Fleischinspektionsvorschriften zu bewegen. Bis 1904 inspizierte das Bureau of Animal Industry 73 % des gesamten in den USA geschlachteten Rindfleischs.
Das größte Problem für die großen Fleischverarbeiter waren ihre kleineren Konkurrenten, die sich der staatlichen Kontrolle entziehen konnten. Dadurch blieben diese kleineren Rivalen außerhalb des angestrebten Kartells und profitierten davon, unkontrolliertes Fleisch liefern zu können. Um Erfolg zu haben, musste das Kartell auf die kleinen Verarbeiter ausgeweitet und ihnen aufgezwungen werden.
Das vielbeachtete „Rindfleischkartell“, ein Zusammenschluss der großen Fleischverarbeiter zur Preisabsprache und zur Einschränkung von Produktion und Wettbewerb, existierte tatsächlich bereits seit Mitte der 1880er Jahre. Doch in einer Branche mit freiem Marktzugang, zahlreichen Kleinproduzenten und Tausenden von Viehzüchtern, die Fleisch produzierten, hatte das Kartell keinen Einfluss auf die Fleischpreise. Zudem nahm der Wettbewerb durch kleinere Fleischverarbeiter zu. In den 1880er Jahren stieg die Zahl der Fleischverarbeitungsbetriebe in den Vereinigten Staaten sprunghaft von 872 im Jahr 1879 auf 1,367 zehn Jahre später. Unter dem Einfluss des staatlichen Kartells sank die Zahl der Betriebe bis 1899 auf 1,080, doch der Wettbewerbsdruck nahm wieder zu, sodass die Zahl der Betriebe bis 1909 auf 1,641 anstieg – ein Zuwachs von 52 % im ersten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts. Ein weiterer Indikator ist, dass die Fleischverarbeiter mit Ausnahme der drei größten Firmen im Jahr 1905 65 % der Fleischproduktion ausmachten, und dieser Prozentsatz stieg im Jahr 1909 auf 78 %.
Im März 1904 verabschiedete das Repräsentantenhaus unter dem Druck organisierter Viehzüchter eine Resolution, die das Bureau of Corporations mit der Untersuchung des angeblichen Einflusses des Rindfleischkartells auf Preise und Gewinne der Fleischverarbeitungsbetriebe beauftragte. Der ein Jahr später veröffentlichte Bericht des Bureaus verärgerte Enthüllungsjournalisten, Populisten und die Interessen der Viehzüchter, da er – völlig zutreffend – feststellte, dass der Fleischverarbeitungssektor einem starken Wettbewerb ausgesetzt war und das Fleischkartell keinen nennenswerten Einfluss auf die Fleischpreise hatte.
Bis Anfang 1906 konzentrierte sich die gesamte öffentliche Agitation gegen die Fleischindustrie auf das angebliche Monopol und kaum auf die hygienischen Zustände. Artikel in englischen und amerikanischen Zeitschriften der beiden vorangegangenen Jahre, die die hygienischen Zustände in Fleischverarbeitungsbetrieben anprangerten, hatten keine Wirkung auf die Öffentlichkeit. Im Februar 1906 veröffentlichte Upton Sinclair einen Artikel, der die hygienischen Zustände in Fleischverarbeitungsbetrieben scharf kritisierte. The Jungle
Der Bericht wurde veröffentlicht und enthüllte zahlreiche mutmaßliche Missstände in der Fleischindustrie. Kurz darauf entsandte Roosevelt zwei Beamte nach Washington, den Arbeitsminister Charles P. Neill und den Beamtenanwalt James B. Reynolds, um die Fleischindustrie in Chicago zu untersuchen. Der berühmte „Neill-Reynolds-Bericht“, der Sinclairs Ergebnisse scheinbar bestätigte, offenbarte in Wirklichkeit nur die Unwissenheit der Beamten. Spätere Anhörungen im Kongress zeigten, dass sie die Funktionsweise von Schlachthöfen kaum verstanden und deren an sich abstoßende Natur mit unhygienischen Zuständen verwechselten.
Kurz nach The Jungle
Als dies bekannt wurde, schrieb J. Ogden Armour, Inhaber eines der größten Verpackungsunternehmen, einen Artikel in der Zeitung. Saturday Evening Post Er verteidigte die staatliche Fleischkontrolle und beharrte darauf, dass die großen Fleischverarbeiter diese stets befürwortet und vorangetrieben hätten. Armour schrieb:
Der Versuch, sich der staatlichen Inspektion zu entziehen, wäre aus rein wirtschaftlicher Sicht selbstmörderisch. Kein Verpackungsunternehmen kann ohne staatliche Inspektion ein zwischenstaatliches oder Exportgeschäft betreiben.Sein Eigeninteresse zwingt ihn dazu, es zu nutzen. Ebenso gebietet es ihm sein Eigeninteresse, weder Fleisch noch Nebenprodukte von kleinen Fleischverarbeitern für den Export oder andere Zwecke zu beziehen, es sei denn, deren Betrieb ist ebenfalls „offiziell“ – das heißt, unterliegt der Aufsicht der US-Regierung.
Diese staatliche Kontrolle wird somit aus zwei Gründen zu einem wichtigen Bestandteil des Geschäfts des Fleischverarbeiters. Sie verleiht dem Produkt des Verarbeiters ein Gütesiegel für Legitimität und Ehrlichkeit und ist daher für ihn unerlässlich. Für die Öffentlichkeit stellt sie eine Versicherung gegen den Verkauf von krankheitserregendem Fleisch dar.
Die staatliche Fleischinspektion trägt außerdem dazu bei, dass die Öffentlichkeit stets annimmt, die Lebensmittel seien sicher, und verringert den Wettbewerbsdruck, die Fleischqualität zu verbessern.
Im Mai brachte Senator Albert J. Beveridge aus Indiana, ein führender progressiver Republikaner und langjähriger Freund von George W. Perkins, einem Partner von Morgan, einen Gesetzentwurf zur Verschärfung der obligatorischen Fleischkontrolle – einschließlich Fleischprodukten und Konservierungsmitteln – im zwischenstaatlichen Handel ein. Zudem sollten die Hygienestandards in Fleischverarbeitungsbetrieben festgelegt werden. Landwirtschaftsminister James Wilson unterstützte den Entwurf nachdrücklich. Die für die Bundesinspektion bereitgestellten Mittel wurden im Vergleich zum geltenden Gesetz vervierfacht, von 800,000 auf 3 Millionen US-Dollar. Der Gesetzentwurf von Beveridge wurde Ende Juni von beiden Häusern des Kongresses nahezu einstimmig verabschiedet.
Die großen Fleischverarbeitungsbetriebe befürworteten den Gesetzentwurf mit Begeisterung, da er die kleineren Betriebe der Bundesaufsicht unterstellen sollte. Auch der amerikanische Fleischproduzentenverband unterstützte den Gesetzentwurf. In den Anhörungen des Landwirtschaftsausschusses des Repräsentantenhauses zum Beveridge-Gesetzentwurf brachte Thomas E. Wilson, Vertreter der großen Chicagoer Fleischverarbeitungsbetriebe, deren Unterstützung prägnant auf den Punkt:
Wir befürworten seit jeher die Ausweitung der Kontrollen sowie die Annahme von Hygienevorschriften, die bestmögliche Bedingungen gewährleisten… Wir waren stets der Ansicht, dass staatliche Kontrollen unter Einhaltung angemessener Vorschriften sowohl für die Viehhaltung und die Landwirtschaft als auch für die Verbraucher von Vorteil sind…
Ein Vorteil der Einführung einheitlicher Hygienebedingungen für alle Fleischverarbeitungsbetriebe besteht darin, dass die Last der erhöhten Kosten die kleineren Betriebe stärker treffen würde als die größeren, wodurch die kleineren Konkurrenten noch weiter geschwächt würden.
Der Hauptstreitpunkt um den Beveridge-Gesetzentwurf war die Frage der Finanzierung der verstärkten staatlichen Kontrollen. Die großen Fleischverarbeiter wollten natürlich, dass die Steuerzahler die Kosten weiterhin wie bisher tragen. Sie wandten sich auch gegen die Bestimmung des Gesetzentwurfs, die die Angabe des Mindesthaltbarkeitsdatums auf Fleischprodukten vorschrieb, da sie befürchteten, dies würde Verbraucher vom Kauf von Dosen mit länger zurückliegenden Daten abhalten. Die Einwände der Fleischverarbeiter fanden ihren Ausdruck in Änderungsanträgen von James W. Wadsworth, dem Vorsitzenden des Landwirtschaftsausschusses des Repräsentantenhauses. Diese Änderungsanträge wurden von Samuel H. Cowan, dem Anwalt des National Live Stock Association, ausgearbeitet.
Als Präsident Roosevelt die Wadsworth-Änderungen angriff, nachdem er sie zuvor intern gebilligt hatte, antwortete Wadsworth ihm: „Ich sagte Ihnen doch, dass die Fleischverarbeiter vor unserem Ausschuss auf einem strengen Inspektionsgesetz bestanden haben. Ihr Überleben hängt davon ab, und der Ausschuss wird meine Aussage bestätigen, dass sie uns keinerlei Hindernisse in den Weg gelegt haben …“
Das Repräsentantenhaus verabschiedete den Wadsworth-Gesetzentwurf, der Senat den ursprünglichen Beveridge-Entwurf. Doch das Repräsentantenhaus blieb standhaft, und die großen Verpackungskonzerne bekamen, was sie wollten. Das Gesetz wurde Ende Juni vom Präsidenten unterzeichnet. Die Dosen sollten kein Mindesthaltbarkeitsdatum erhalten, und die Steuerzahler sollten die gesamten Inspektionskosten tragen. George W. Perkins war hocherfreut und schrieb an J. P. Morgan, das neue Gesetz werde „sicherlich von großem Vorteil sein, sobald es in Kraft tritt und weltweit angewendet werden kann, da es ihnen praktisch ein staatliches Zertifikat für ihre Waren verschafft …“
Der Widerstand gegen den Wadsworth-Zusatzantrag basierte kaum auf wirtschaftsfeindlichen Ansichten. Beveridge selbst erklärte völlig vernünftigerweise, dass „eine Branche, die immens von staatlichen Kontrollen profitiert, diese Kontrollen auch selbst bezahlen sollte, anstatt dass die Bürger dafür aufkommen.“ Dieselbe Position wurde auch von … vertreten. Berlin Zeitschrift für Handel.
Die linksorientierten Gegner der Wirtschaft ließen sich vom Beveridge-Wadsworth-Gesetz nicht täuschen. Senator Knute Nelson erkannte, dass das Gesetz ein wahrer Geldsegen für die Fleischindustrie war: „Drei Ziele wurden verfolgt – erstens, die Fleischverarbeiter zu beschwichtigen; zweitens, die Viehzüchter zu beschwichtigen; und drittens, den Fleischverarbeitern einen guten Absatzmarkt im Ausland zu verschaffen.“
Selbst Upton Sinclair ließ sich nicht täuschen; er erkannte, dass das neue Gesetz den Fleischverarbeitern zugutekommen sollte. Seine Enthüllung zielte jedenfalls nicht darauf ab, höhere Fleischstandards durchzusetzen, sondern die Lebensbedingungen der Arbeiter in den Fleischverarbeitungsbetrieben zu verbessern, was, wie er selbst zugab, durch das neue Gesetz kaum erreicht wurde. Daher sein berühmtes Zitat: „Ich zielte auf das Herz der Öffentlichkeit, und versehentlich traf ich sie im Magen.“ Sinclair blickte auf das Ereignis zurück:
Ich soll angeblich dazu beigetragen haben, die Schlachthöfe zu säubern und die Fleischversorgung des Landes zu verbessern – was allerdings größtenteils eine Illusion ist. … Aber niemand gibt auch nur vor, zu glauben, dass ich die Arbeitsbedingungen der Schlachthofarbeiter verbessert hätte.
Auch Landwirtschaftsminister Wilson machte sich keine Illusionen darüber, wer das neue Gesetz befürwortete oder ablehnte. Kurz nach Verabschiedung des Gesetzes traf er sich mit den großen Fleischverarbeitern und sagte ihnen: „…Ihr größter Vorteil, meine Herren, sobald wir das hier in Gang gebracht haben, wird die strengste und gründlichste Kontrolle sein, die es je gab.“ Worauf die Fleischverarbeiter mit lautem Applaus reagierten.
Swift & Co. und die anderen großen Fleischverarbeiter schalteten riesige Anzeigen, in denen sie das neue Gesetz anpriesen und behaupteten, dessen Zweck sei es, „der Öffentlichkeit zu versichern, dass nur gesundes und einwandfreies Fleisch und Fleischprodukte zum Verkauf angeboten werden dürfen… Es ist ein kluges Gesetz. Seine Durchsetzung muss flächendeckend und einheitlich sein.“
In den folgenden Jahren versuchte Senator Beveridge, die Idee der Kostenbeteiligung der Fleischverarbeiter an den Inspektionen wiederzubeleben, erhielt jedoch keine Unterstützung von Roosevelt und stieß auf Widerstand seitens seines Landwirtschaftsministers. Unterdessen verteidigten die Fleischverarbeiter weiterhin das Amt für Tierhaltung und dessen Inspektionen und versuchten sogar vergeblich, die Kontrollen weiter zu verschärfen.
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Artikel vom Brownstone Institute, einer im Mai 2021 gegründeten gemeinnützigen Organisation zur Unterstützung einer Gesellschaft, die die Rolle der Gewalt im öffentlichen Leben minimiert.
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